香港的政府
——赴港考察记之三

在香港的两个星期，香港中文大学教授陈峰博士为我们介绍了“香港的政治制度与架构”，我们考察团拜访了香港的消防局、沙田区议会、食物环境卫生署、劳工处、民政事务署、社会福利署、拓展署、油麻地警署等政府部门。通过对这么多政府机构的拜访，让我基本领会了香港政府部门的运作情况。总体感觉，香港政府是一个高效的、负责的政府，不该政府管的事，政府机构根本不去插手；属于政府要管的事，就管得比较到位。我有一个直观的感觉，内地政府运作中我们自己感到有问题的地方，在香港就基本不存在。通过两个星期的观感以及自己一些思考，我想详细地分析了一下香港政府运作情况。本文将按照以下思路进行分析，首先将介绍香港政府的静态架构；其次对政府的运作情况进行分析，分为政府对内、对外两个方面，政府对外的运作侧重于政府执法情况；再次将分析政府对职能下级部门的考核与评价；最后分析对政府及其公务员的监督。在分析时，将以内地政府——主要是上海的政府——为参照系予以比对。
一、香港政府的架构
香港真正属于我们常说的那种“小政府、大社会”的管理制度，并且由于香港殖民地的历史特点，香港倒是真正符合西方政治学家学说中“先有社会，后有政府”理想的社会发育模式 。殖民地初期，香港没有系统的政府机构，殖民统治者认为需要管理的地方，如税务、海关等少数领域，就派驻公职人员进行管理。港英政府管理的思路主要是保证贸易、工商业的正常运营，即保证他们的殖民利益就可以了，对民间的事务、社会性事务是不愿意去管理的，让其“自生自灭”。港英统治者可能认为这些事务不能给他们带来直接的利益，是一种负担或累赘。 后来随着九龙、新界地区纳入港英统治者的管辖范围，以及市民要求政府管理社会事务的呼声越来越多，香港才逐渐形成了较为系统的政府机构。
九七回归后，除了英国总督变成“特别行政区行政长官”外，政府的架构及管理思路基本没有变。政府管的事比较少，仍然属于那种“小政府”，对基层社会没有什么控制，也不想去控制。实际上，香港是一级政府架构，只有特区政府（类似于上海市政府）这一级。整个香港虽然也划分为18个区，每个区设立了区议会、民政事务署及区管理委员会，但“区”并不构成一级政府，没有类似我们的区政府的机构设置，区议会只是民意表达机构并且做出的决定没有法律效力，管理委员会也只是一个松散的协调性机构。所以，在内地特别令人头疼或者永远也协调不好的“条”与“块”的关系问题，在香港就不存在，因为香港只有“条”，没有“块”。作为职能部门的处/署/局/科，也没有我们内地职能部门所头疼的双重领导问题，他们都属于上级“条”的一个派驻部门，不存在“块”的管理。由于这样的政府层次设置，特区政府的每个职能部门都统管全市该方面的工作，并且一管到底，市级部门直接为市民办事。这一点，既可以节省人员，又不必机构重叠架设，避免了内陆政府中存在的机构臃肿、人浮于事、文山会海的弊端。
但是特区政府职能部门并不是平行的关系，而是有层次的划分。香港特首以下划分政务、财务、律政3个司，政务司司长是可以临时代理行政长官职务的三名司长中最高级的一位。与此平行的，还有11个决策局，局虽然与司是平行的，但在社会地位上及威望上比司长稍逊。局以下则有67个部门和机构执行（处、署、局执行）。特区政府架构见下图：













香港机构这样架构的好处就是减少官员的设置，主要是不用设很多副职。比如，我们拜访的香港劳工处，负责整个香港的劳工事务，是香港政府这方面事务的最高机构，但离“特首”还隔两级，它上面隶属于经济发展及劳工局，而该局又隶属于财政司。这样直接向特首负责就是3位司长加12个局长，不像上海市级职能部门（局长）都直接向市长负责的，由于市长一人控制管不了那么多局长，所以就设立七八个副市长还分管。上行下效，下级政府副职以及各职能部门副职也一大堆。每一级政府都这样，人事不庞大才怪呢。而特区政府仅一个特首就能把香港管理得非常好，根本没有副特首，职能部门基本上也没有副职，即使有也就一两个，而且与内地最大的不同是，香港的职能部门的副职不是分管，而是直接负责某个部门的工作。还是来举特区政府劳工处的例子：经济发展及劳工局仅一个局长，没有副局长，设立两个常任秘书长分管经济发展和劳工处，其中一个常任秘书长兼任劳工处处长，下设两个部，即职业安全及健康部和劳工事务行政部，分别由两个副处长负责，每个部再分为几个科，分别由一个助理处长 负责，没有再重复设置部长、科长等职位。这种机构设置，让我们充分看到人员的节、责任的明确、效率的提高。香港整个劳工处系统（包括下设的很多中心）仅1787个公务员，比上海一个系统少很多人，从中也可以看到它的效率和节减。
在与地方关系上，这些职能部门与区级机关 没有什么直接管辖关系。一是职能部门在地区的派驻机构与18个区并不是一一对应的，如劳工处在全港也设了11个就业中心，就不是与18个区一一对应的，而是根据需要设立的。 二是下级派驻机构与区级机关不存在隶属关系，也不对区级机关首长（如区议会主席或区管理委员会主席）负责。但是派驻机构在重大事项上会经常主动去地听取区议会的意见，区议会提出的要求，他们基本上也会采纳。谈到这里，有人会提出这样的政府架构会不会存在“部门专横”的问题，这也是我们考察团起初疑虑的问题。下面，我就要对此问题专门给予解答。
二、香港政府的内部协调
我们拜访了这么多政府机构，一个总体的观感就是香港的政府机关之间的协调性比较强，合作精神比较好。我们感到，香港政府职能部门之间职责明确，管理工作非常到位。举两个例子来说明：一个是，我们在拜访油麻地警署时，有人提问到“你们认为社会治安是不是就是警察的责任？”他们很干脆地回答“是”。这说明他们的责任意识非常强，没有任何推诿责任的意思，尽管他们破案率也只30%。我感到，只有这种强烈的责任意识才能做好工作。在香港的两个星期，确实感到香港的治安状况良好，我们考察团36个人中没有一人失窃、被扒或被抢等事件发生，而不像我们出发前一再被灌输的香港社会治安是如何如何地恐怖。正是因为这种职能部门职责的充分发挥，才使很多事情自然应有人做、有人管了，使很多事情不需要去协调。而我们内地则混淆职责，警察管理不好社会治安，就设个“社会治安综合治理委员会”来加强协调，协调没有协调出多大效果，公安局倒可以把很多属于自己职责转移给一个空架子的综治委，进而再转移民众，提出的口号就成了“打防结合，以防为主”，好像是你的钱包被偷，不是因为警察的没看住小偷，而是因为你没有把钱包看好，你为小偷提供了下手的机会，所以主要责任在你自己。
再一个例子：香港18个每个区成立了一个管理委员会，由各职能部门派驻该区的机构负责人组成，而由该区民政事务署长担任主席，主席的主要职责之一协调各职能部门落实本区的事务。沙田区民政事务署署长在回答我们的提问时，虽然也承认香港存在部门主义，但是同时也说明他自己协调各职能部门的事务并不多，因为大家基本上都能各负其责。
香港政府部门之间之所以形成良好的协调性，据我们的考察分析，至少有以下几个方面的原因：一是香港的法制和规则非常健全，政府各职能部门的职责在法律上规定得非常明确，在法律上不存在职能部门不能覆盖的空白地带或重叠区域，这样做的一个好处是避免了职责不清导致的相互推诿，使需要协调的事情减少，即使需要协调也非常方便，因为很容易弄清某件事该谁负责。二是香港公务员制度沿袭的是西方国家的现代文官制度，这种制度的安排使政府部门具有较好的负责精神，公务员较高的准入门槛以及良好的职业教育，使公务员个人的素质较高、合作意识较强、对法制及规则的理解比较深入。在他们公务员的思想里，好像没有内地“我不归你管，就不听你的”这种想法，只要有法可依或者有道理就自觉去执行，而不管提出要求的是不是领导。三是民意机构比较强大，政府职能部门必须接受民意，并且有制度性的支撑。前面已经介绍，每个区都有区议会，代表和反映民意，接着前面提到的问题，如果区议会提出的合理意见不被政府职能部门（包括其派出机构）采纳，区议会又管不住他们怎么办呢？沙田区议会主席的回答，区议会可以组织市民进行游行示威，以表示对某一职能部门的抗议。他们没有人包括被抗议的政府职能部门认为，这种方式不妥，因为示威游行是法律赋予公民的一项基本权利，不存在说“不给面子”的问题。这在我们内地是不可想象的事情，我们基层政府及自治组织对某个职能部门不满，不要说采取我们看来有些激进的这种游行的行为，即使是行政复议、行政诉讼等法律手段这种非常正当途径来解决，而是往往是通过找职能部门领导半私半公式地“打招呼”等非正式渠道来解决。总之，香港的政府内之间（包括条与条、条与块）的关系处理得非常好，一切都在法治的框架下运作，配合得比较理想。
三、香港政府的对外执法
香港政府的外部行为，一方面是对市民提供服务，另一方面是执法行为。当然服务也是依法进行了，但不具有刚性，从公民方面是一种权利。而执法行为则是刚性的，从公民方面则是一种义务。这里，我主要介绍香港政府的执法行为，而对市民的服务则放到“香港的福利制度”专题中去论述。
香港政府是一个法治的政府。法治是香港社会的一个基础，整个社会都在法律框架内形成一个良性运转。香港的法治首先表现为政府及公务员的守法。政府的守法包括两个方面，一个方面是执法的严格与公平。香港是一个普通法的法域，判例法是基本法律体系，但政府的法例还是比较健全的，但存在很多不周延性，与大陆一样。但是，香港公务员并不因此钻法律的空子，或者以法律的不完善为借口拒绝执法。香港政府的执法有几个特点：
一是法律给行政人员的自由裁员权很有限或者完全是刚性的。如法例规定“乱弄垃圾罚款1500港元”就根本没有弹性。
二是行政处罚措施较少或者没有强制执法权，所有的权力都集中到法院。例如消防局工作人员对于违反消防法例的居民的处理程序是这样的：首先提出口头警告，口头警告不听再给予书面警告，如果再不听将发出律师函，再不听将提出“检控”，提交律政司的官员（由派驻地区的区域裁判所）审查后，认为需要就向法院提出起诉，由法院最后判决。再如，环境署行政人员对乱丢垃圾的当事人则是直接开出罚单，如果当事人拒不“交款”，环境署再提出“检控”。“检控”制度是香港执法的一个特色，确保行政执法的公正。我们内陆政府官员可能会担心效率的问题，其实在香港不存在这个问题，因为据消防局、环境署的官员介绍，一旦发出要“检控”的警告，市民一般就立即整改或交款了。香港更不存在不执行法院判决的问题。不执行法院判决将会被投入监狱。
三是法律都能得到有效的执行。一个原因在于公职人员的认真执法。再一个原因是法律对私人利益与执法权之间作了一个恰当的界定，比如你私人住宅内有蚊蝇，执法人员有怀疑即可进去检查，法律给执法人员予以授权。还有一个原因是法律的严肃性和惩罚性，如上述罚款问题，执法人员不会因为一个市民比较贫穷交不起1500元罚款而减免，如果抗拒法律将会最后被法庭判罪入狱。抗拒法律的后果非常严重。法院在做出判决时不会考虑法律以外的东西，比如犯罪率将因此大幅上升，或者监狱因此放不下这么多犯人等问题。四是执法人员的素质非常高，他们对法律精神、法律目的的理解比较透彻到位。当然，廉洁更不成问题，以权谋私的情形或者贪赃枉法的情形就更不存在。比如，劳工处官员在给我们介绍他们的具体工作前，首先介绍了“抱负”和“使命”。我们理解这相当于我们的立法精神和部门宗旨，这一点就体现了他们的意识。另外，香港公务员的薪水特别高，实行的是高薪养廉制度，吸引了社会上最优秀的人员进入到政府工作，一般的大学毕业能进入公务员是比较难的，并且他们的职业教育非常到位，而不是像我们内地以泛化的政治教育替代职业教育。这方面，我将在“香港的公务员制度”中详加介绍。
四是政府的政策是一贯的，不存在特权或“特区”。在香港，法律对每一个人是平等的，对不同的人是同样的执法，每一个市民都享受同样的国民待遇。比如，香港市民一个身份证就可以在全港通行、居住，不像内地你是上海人到北京要另外办暂住证，不办的话虽然现在进步了不会像孙志刚一样被打死，但仍有很多不便。再如，对某些特殊群体，如残疾人、刑释解教人员等也没有什么就业优惠政策；尽管香港的就业压力很大，但对于安排失业人员的企业没有税收优惠。政府严格执行法律，对所有的人群一视同仁，不存在经常“变通”法律的情形。这样，保持了法律和政策的一贯，保持了整个社会的公平。而我们大陆每个地方或每个部门都在“变通”法律和政策，在官员手里，法律和政策是一只软糖，愿意捏成什么样就捏成什么样，严重破坏了法律的准确性和可预期性。我们在对部分特殊人群采取优惠政策时，美其名曰“特事特办”，好像这部分人获得了公平，殊不知这种不遵守法制的情况，不仅破坏了法律的严肃性，而且对不能享受优惠的人群来讲是更大面积的不公正。当然，我们的法律制定本身有问题，特别是所有的税法都是高税负，这些制定税法的人真无知还是假不知税负的高低与经济增长是成反比的。地方政府为了发展经济，就各种招商引资的方式给企业返还税收，等于是降低了税负。这种情况造成的危害特别大，一方面各地税收优惠政策的比拼，导致企业的不正常流动和不安全感以及对政府官员的贿赂；另一方面也是最严重的是导致法律没有“品牌”，政府没有“信用”，就如同一个品牌一样，本来不值那么高的价钱却定价那么高，出售的时候卖不出去就拼命打折，让人觉得你的牌子是一个“滥牌子”。这样也给权力寻租提供了很大的机会，并且给所谓的“偷税漏税”提供了制度性温床，危害极大。
四、香港政府对部门工作的评价
这个问题是与对公务员的考核结合在一起的，可能在“香港的公务员制度”谈的考核问题会比较合适，但此处侧重于对整个职能部门工作的评价，侧重于考评的指导思路，更宏观一些，与公务员考核会有些不同。我这里谈“评价”，但并不是以专业的眼光考察，而是凭访问时的一些零星提问及一些观感。与其说是政府对职能部门工作的评价，倒不如说是社会大众对职能部门工作的评价，这些职能部门的工作压力并不都是来自上级领导，反而绝大多数来自于社会大众，并且首长的评价在部分上也来自于社会大众。这与内地政府部门工作评价完全来自同级政府领导和上级主管部门不同。我想，从以下几个方面来论述香港评价标准与内地的不同思路。
一是除了政治官员（问责制官员），特首并不能免去某个局或处的长官，并且在专业领域，特首或者非本领域上司并不能指挥他们。道理很简单，虽然你是上级领导，但在该领域你并不是专长。他们的制度就不允许外行领导内行。比如说发生火灾，除了消防处的指挥救火官员，其他领导（如司长或特首）亲临现场，用他们消防局人员的话说要“移动首长”，他们这样做一方面有保护领导人身安全的意图，但更主要的是怕领导瞎指挥，因为你在这方面是外行，很可能会处置不当。这种任职上的保障，使他们能专心担任本领域的工作，按规律的处理本部门的工作。内地的评价则是完全不同的，领导的评价是悬在每个人头上的剑，领导的感观或者是喜好决定你的命运。特别是近几年特别要求“行政首长负责制”，一旦某个地区发生重大火灾或其他重在事故，特别要求行政首长在第一时间赶到现场。其实行政首长在现场除了说明“领导重视”并不能起到什么实质作用 ，但是在现场就能免责，不在现场就可能会受到上级的处分（严重时可能会撤职）。在香港就没听说过这么可笑的事。
二是政府对职能部门或下级部门的评价不用数字或指标来考核，“负面”的结果并不影响对工作的评价。比如，我们问香港劳工处官员，“政府以失业率或就业率考核你们的工作吗？”他们的回答是否定的。而内地则是重要的考核指标，就业指标压得劳动行政部门喘不过气，而且几乎每个部门都有考核指标，不管这个指标该不该由这个部门来承担。再比如，食品署官员在介绍小贩情况时，介绍无证小贩现在仍然有3400多个，我问他们这种统计对他们的工作会不会带来负面评价，他们的回答也是否定的。但在内地这样的统计决不会有，或者不会报给“外人”或者领导看，他们只会统计取缔了多少无证小贩。用“指标”考核工作有很多不合理之处，比如说一个地区打击犯罪数是多了说明治安好，还是少了说明治安情况好呢？这是很难用一个数字来评价的。“指标”考核一方面说明我们评价的简单化、对下级的不信任，另一方面在指标的重压下，逼迫下级报假数字、只报成绩方面的数字，因为报负面数字则认为你工作没做好，从而导致“报喜不报忧”，这两方面的危害非常非常的大。究其实质，香港的政府对职能部门或下级部门的评价是看过程，我们则是只顾结果。
三是政府工作不追求绝对化、全覆盖。香港政府职能部做工作的方式是能做多少就做多少，并不强求，也不强制下级、强制市民。他们的数据只是大致的情况，不要求绝对准确，在统计上比较宽松。他们的机构并不要求每个地区都有，实现全覆盖。这与他们充分尊重人权、不干涉市民社会的传统有关。比如劳工处的“展翅计划”是给未就业的青少年提供的一种培训，但是他们并未一层一层地推行到每个社区 ，而是只是作一下宣传，青少年主动来报名，他们则进行培训，能做到什么程度就做到什么程度，并不追求全覆盖，也未提出“让每一个未就业的青少年都受到培训”等类似的口号。其他方面的工作也都是如此。因为在香港根本没覆盖到每一个社区的网络，政府机构与市民保持一定的距离。比如劳工处仅在全市设11个就业中心，是不可能深入到每一个角落的。并且他们的很多项工作面对居民，但并不强迫或所谓的“动员”居民去参加他们组织的计划或活动。而内地政府一方面强调实事求是，强调科学；另一方面却要求绝对化，不尊重客观规律。上级政府常常给下级政府（包括职能部门）定出客观上实现不了的指标或要求，监督却是无效率的，就导致下级政府及职能部门，而上级并不能发现或者根本不去发现或者发现了也假装不知道，导致政府管理信息的失实，严重的危害甚至是灾难性的。
五、对政府的监督
西方法谚：“绝对的权力导致绝对腐败。” 一个不受到监督的政府及其公职人员，是不可能避免腐败甚至腐朽的。香港的政府廉洁是有名的，我们在考察中也切实感到了这一点。香港政府的廉洁除了它的良好的“高薪养廉”制度以及公务员文化素质、职业操守比较良好外，主要是社会对政府的监督非常广泛而自由。否则，再高的“薪”也养不出“廉”，这也是内地很多人反对公务员加薪的主要理由。香港对政府职能部门及公职人员的监督，一方面是政府内部的监督，包括领导及上级部门的监督、公务员管理部门监督以及著名的廉政公署的监督，另一方面则是来自政府外部的监督，包括议会的监督、司法的监督、媒体的监督、社会大众的监督。由于内部监督的有效性依赖于外部监督的有效性 ，所以本文侧重于论述香港政府受到的外部监督。
一是议会的监督。香港立法会特区的立法机关，在地区有18个区议会。立法会对政府的监督体现在几点：（1）制定、修改法律。由于香港是法治社会，对于立法会制定的法律，政府职能都能认真执行。这是议会通过立法来规制政府及其职能机构。而内地人大通过的法律法规并不能得到政府职能部门的良好执行。（2）控制公共开支。在香港，政府掌握钱袋，但支出决定权在立法会手里。没有立法会的同意，政府不能妄花一分钱。内地人大对政府预算并不严审核，最关键的是政府并不严格执行预算，并且预算外支出经常发生，并不需再经人大审批。（3）质询政府工作。立法会对其讨论某一事项，有权要求任何一个政府官员（包括行政长官）到立法接受调查和聆讯，而这种调查非常严厉，会问得你政府官员晕头转向，没有“留情面”这一说。而内地人大虽然法律上有质询权但实际基本上不行使。（4）弹劾行政长官。如果行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，立法会可以依照法定程序提出弹劾案。
二是司法的监督。香港法律崇尚司法独立，司法人员不受行政或立法机关牵制。政府如有越权或滥用权力，任何人都可以向法院申诉。补救措施方面，控告政府的讼案与控告一般市民的讼案并无分别。由于司法独立，司法机构只对法律负责，而不是向政府负责，以维护法治及保障个人权利与自由。香港的司法审查权是非常广泛，公民/公司/团体对政府所有事务不满均可提出起诉。他们都是以民事案件的形式提出起诉的，没有我们行政诉讼这种单列的概念。对政府行为的起诉，好像没有任何限制，不像我们内地限制在外部行政行为的具体行政行为。对政府准备要做的事项，发生不同意见并且不能协调，也可以提请法院裁决，并且不管起诉人对政府该行为有没有直接利益。在香港，我们听到这样的案件：民间组织对政府拓展署准备开展填海造陆工程不同意，就向法院提出起诉。在内地，这样的案件根本得不到法院的立案。
三是媒体的监督。香港适用其他普通法适用地区的高级法院的判决，三百多年前法官判词已建立言论自由、集会自由等一些详细的法律原则。《基本法》亦确认了言论、新闻和出版的自由。因此，香港的媒体是自由而开放，对政府任何行为都可以提出批评并且获得法律的豁免。媒体对政府官员监督更是无孔不入，不要说政府官员的不腐败行为，即使是任何一点影响职业行象的不注意的行为，也会被媒体批露，进而会受到惩罚。著名“财政司长梁锦松案”就是媒体穷追猛打的结果，他提前买车避税并没有违犯法律和纪律，只是造成某种不诚信的怀疑，最后被迫辞职，断送了自己的政治生涯，据香港市民说，他本来是下一届“特首”最有力的竞争者。
四是市民的监督。香港市民对政府的监督更是广泛而细微的。但是这种监督的有效是建立在政府内部监督有效以及上面分析的立法、司法、媒体三种监督制度支撑之上的。除了各个政府机构设置的投诉部门会接受市民的投诉外，香港设立了廉政公署和申诉专员公署两个特别的机构，直接向特首负责，除特首之外的所有的政府部门及官员，他们都可以调查。廉政公署负责公务员廉洁与否的调查，大家了解的已很多，这里不再介绍。我这里特别介绍一下申诉专员公署，它是一个独立机构，申诉专员由行政长官委任。它的职责更侧重于对政府机关本身的监督，包括令市民对公营机构行政失当的不满得以补救、监察政府、防止滥用职权、纠正个别错误事件等。它接受市民直接申诉，并主动展开直接调查，职权范围涵盖几乎所有政府部门及14个主要法定机构。它与我们内地政府信访部门最大的不同是，它接到投诉后直接开展调查，而我们的信访部门只接待不调查，而是做“二传手”，单子直接向下传，很多投诉单最后传到被投诉机构或被投诉公职人员手中，得不到解决再上访、再下传、再上访，信访走进了死循环，社会问题越积越多。

李克垣
2004年5月25日初稿于香港
5月28日二稿于香港
6月30日三稿于上海
福建省人大常委会


福州市城市道路建设与管理办法
福建省人民代表大会常务委员会


（1999年11月5日福州市第十一届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过 2000年7月28日福建省第九届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准）

第一章 总则
第一条 为了加强城市道路的建设与管理，充分发挥城市道路功能，根据国务院《城市道路管理条例》和其他有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市行政区域内城市道路的规划、建设、养护、维修和路政管理。
第三条 本办法所称城市道路，包括市区和城镇范围内的城市道路设施、桥涵设施和道路照明设施。
第四条 福州市建设行政主管部门是本市城市道路的行政主管部门，负责组织实施本办法。
福州市市政管理部门和各区建设行政主管部门按职责分工，负责由政府投资或移交给政府管理的城市道路的养护、维修和路政管理。
各县（市）建设行政主管部门负责辖区内由政府投资或移交给政府管理的城市道路的建设、养护、维修和路政管理。
单位自行投资建设和城市综合开发建设单位按城市规划要求配套建设的城市道路，由该工程的产权单位负责养护、维修和管理。
城市规划、公安交通、市容、园林、供电、通信、工商等部门按照各自职责，密切配合，共同保证本办法的实施。
第五条 城市道路的养护、维修资金，应当按照城市道路等级标准予以安排。
第六条 任何单位和个人都有依法使用、保护城市道路的权利和义务，并有权对违反本办法的行为进行规劝和举报。

第二章 规划和建设
第七条 城市人民政府应当组织建设、规划、公安交通等部门根据城市总体规划，编制城市道路发展规划。
城市道路行政主管部门根据城市道路发展规划，制定年度建设计划，报同级人民政府批准后实施。
第八条 城市道路应当纳入城市旧区改建、新区建设、住宅小区和开发区的综合开发建设计划，配套建设。
城市各种管线、杆线、绿地、行道树等布置要与城市道路统一规划、统筹安排、同步建设。
第九条 城市道路的建设资金采取政府投资、国内外贷款、集资、发行债券、受益者出资及其他方式筹措。
第十条 新建、扩建、改建城市道路，实行工程招投标、质量监督、监理和保修制度。
从事城市道路勘察、设计、施工、监理的单位应当具备相应的资质，并执行国家和地方规定的技术规范和标准。
第十一条 建设单位在城市道路开工前，应当持规划批准文件等向城市道路行政主管部门申请施工许可证。城市道路行政主管部门应当自收到申请之日起十五日内，对符合条件的发给施工许可证；不符合条件的，给予书面答复。未取得施工许可证的城市道路建设工程不得开工，施工单
位不得施工。
第十二条 城市道路工程竣工后，建设单位应向城市道路行政主管部门申请验收。验收合格的，方可办理竣工决算，交付使用。未经验收或验收不合格的，不得交付使用。
第十三条 利用贷款或者集资建设的大型桥梁，按照国务院的规定收取通行费。依法转让大型桥梁等经营管理权的，由受让方按批准的办法、期限和收费标准收取通行费。

第三章 道路设施管理
第十四条 承担城市道路设施养护、维修的责任单位，应当严格执行有关技术标准和规范，定期进行养护、维修，确保工程质量。
城市道路行政主管部门负责对养护、维修工程的质量进行监督检查，保障城市道路设施完好。
第十五条 禁止在城市道路上冲洗机动车辆、倾倒垃圾污物和焚烧物品等。
禁止占用下列范围的城市道路：
（一）主干道的车行道；
（二）宽度不足三米的人行道；
（三）广场、主次干道交叉口和铁路道口周围五十米范围内；
（四）公交车站周围十米范围内；
（五）测量标志、消防栓、进水井、各类检查井、路灯线杆以及闸阀设施周围三米范围内。
第十六条 禁止擅自占用第十五条第二款规定外的城市道路。因特殊情况确需临时占用作为集贸市场的，应当经市、县（市）人民政府批准；作为其他用途的，须经福州市市政管理部门和公安交通管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门和公安交通管理部门批准。
经批准临时占用城市道路的，不得损坏城市道路。占用期满后，应当及时清理占用现场，恢复城市道路原状；损坏城市道路的，应当修复或者给予赔偿。
第十七条 除日常养护、维修外，禁止擅自挖掘城市道路。确需挖掘的，应当持规划部门核发的建设工程规划许可证，报福州市市政管理部门和公安交通管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门和公安交通管理部门批准后，方可挖掘。
新建、扩建、改建的城市道路交付使用后五年内、大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘。因特殊情况需要挖掘的，须经市、县（市）人民政府批准。埋设在城市道路下的管线发生故障需要紧急抢修的，可以先行破路抢修，并同时通知福州市市政管理部门和公安交通管理部门或县（市
）区城市道路行政主管部门和公安交通管理部门，在二十四小时内按照规定补办批准手续。
第十八条 经批准挖掘城市道路的，应严格遵守下列规定：
（一）按规定的时间、地点和要求施工，对较长路段应分段施工；
（二）施工现场应设置安全标志和防护措施；
（三）按指定地点堆放材料，及时清运渣土；
（四）施工中遇到管线冲突时，应经城市规划部门协调处理后，再行施工；
（五）施工沟槽要按技术规范要求及时回填，并与原路面持平，不得混入垃圾及其他杂物。
回填施工结束后，应立即报福州市市政管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门验收。验收合格后，承担城市道路养护、维修的责任单位应及时组织路面修复。横穿道、主干道、次干道和小街巷的路面修复应分别在一日、三日、五日内完成。
第十九条 经批准临时占用或者挖掘城市道路的，应按规定交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费。

第四章 桥涵设施管理
第二十条 承担桥涵设施养护、维修的责任单位，应当按规范观测、检查城市桥涵结构变化情况，随时记录，积累资料，防止意外事故发生，保持桥涵设施牢固、整洁、完好，保证桥涵设施的结构稳定和安全使用。
第二十一条 城市桥涵应当设置限载、限高、限速标志。机动车辆通过城市桥涵，应当遵守标志牌的规定。超过桥梁限定荷载的，应当经福州市市政管理部门或县（市）城市道路行政主管部门同意，采取安全防范措施后，按公安交通管理部门限定的时间和速度通过。
第二十二条 禁止擅自在城市桥涵设施上挖孔打眼、装管布线，装置有碍桥涵正常使用的设施。借用桥涵架设各种管线及附属设施的，应当经城市道路行政主管部门同意，报城市规划部门批准。
禁止在城市桥涵设施的安全保护范围内从事爆破、挖坑取土等有碍桥涵安全的作业。
第二十三条 机动车辆通过经批准收费的桥梁，应当按规定交纳通行费，并服从路政管理人员的指挥和稽查。

第五章 道路照明设施管理
第二十四条 承担道路照明设施养护、维修的责任单位，应当严格执行各项规章制度，保证道路照明设施完好和正常运行。
供电部门应当保证道路照明设施正常供电。
第二十五条 新建、扩建、改建城市道路，照明设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时交付使用。
第二十六条 禁止损坏、擅自拆卸道路照明设施及其他有碍道路照明设施安全的行为。
禁止接用路灯电源线路，不得擅自占用路灯线杆。
第二十七条 拟建架空线路与已建的路灯专用线路交叉跨越时，应当按有关规定保持安全距离。需升降路灯专用线路、动迁路灯线杆及其他设施的，应当报福州市市政管理部门或县（市）城市道路行政主管部门批准。

第六章 法律责任
第二十八条 新建、扩建、改建城市道路，不实行工程招投标、质量监督、监理和保修制度的，按有关法律、法规给予处罚。
由于勘察、设计、施工、监理等原因造成城市道路工程质量事故的，城市道路行政主管部门应组织有关部门调查事故原因，事故责任人员应承担相应法律责任。
第二十九条 违反本办法规定，有下列行为之一的，由福州市市政管理部门或县（市）区城市道路行政主管部门责令限期改正，并按下列规定给予处罚；造成损坏的，应承担赔偿责任：
（一）未经批准占用或者超面积、超期限占用城市道路的，按每天每平方米处以十元以上三十元以下的罚款，但最高不得超过二万元；
（二）未经批准挖掘城市道路的，处以挖掘修复费三倍以上五倍以下的罚款，但最高不得超过二万元；
（三）经批准但不按规定挖掘城市道路的，处以一千元以上五千元以下的罚款；
（四）妨碍桥涵设施和道路照明设施正常使用的,处以五千元以上一万元以下的罚款；危及安全的，处以三万元以上五万元以下的罚款；
（五）未交车辆通行费强行通过收费站的，责令补交通行费，并处以应交通行费五倍的罚款。
第三十条 违反本办法规定，承担城市道路养护、维修的责任单位，未按技术标准和规范要求对城市道路进行养护、维修或者未按照规定的期限修复竣工的，由城市道路行政主管部门责令限期改正，逾期不改正的，处以五千元以上一万元以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他
直接责任人员，依法给予行政处分。
第三十一条 违法审批占用、挖掘城市道路的，其批准文件无效，退回审批所收取的费用；对审批的责任单位和有关责任人员，给予行政处分。
第三十二条 城市道路行政主管部门或市政管理部门工作人员应严格依法行政、提供良好的服务。对玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级机关予以行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章 附则
第三十三条 本办法所称道路设施，是指车行道、人行道、路肩、边坡、边沟、各类检查井、公共广场、隔离带、路名牌、人行道护栏、车行道隔离栏、安全岛等。
桥涵设施，是指跨河桥、立体交叉桥、高架桥、隧道、涵洞、人行天桥、人行地下通道、挡土墙、桥名牌、限载牌、收费亭等以及桥涵安全保护区范围，即大中型桥梁基础周围六十米，小型桥梁和涵洞基础周围三十米。
道路照明设施，是指道路设施照明和桥涵设施照明等。
第三十四条 本办法自公布之日起施行。



2000年8月9日