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保险公估机构监管规定

时间:2024-07-23 03:07:42 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9369
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保险公估机构监管规定

中国保险监督管理委员会


中国保险监督管理委员会令2009年第7号

  《保险公估机构监管规定》已经2009年9月18日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过,现予公布,自2009年10月1日起施行。

                           主席 吴定富

                          二○○九年九月二十五日  

  保险公估机构监管规定

  第一章 总 则

  第一条 为了规范保险公估机构的经营行为,保护保险活动当事人的合法权益,维护市场秩序,促进保险业健康发展,根据《中华人民共和国保险法》(以下简称《保险法》)等法律、行政法规,制定本规定。

  第二条 本规定所称保险公估机构是指接受委托,专门从事保险标的或者保险事故评估、勘验、鉴定、估损理算等业务,并按约定收取报酬的机构。

  在中华人民共和国境内设立保险公估机构,应当符合中国保险监督管理委员会(以下简称中国保监会)规定的资格条件,取得经营保险公估业务许可证(以下简称许可证)。

  第三条 保险公估机构应当遵守法律、行政法规和中国保监会有关规定,遵循独立、客观、公平、公正的原则。

  第四条 保险公估机构依法从事保险公估业务受法律保护,任何单位和个人不得干涉。

  第五条 保险公估机构在办理保险公估业务过程中因过错给保险公司或者被保险人造成损害的,应当依法承担赔偿责任。

  第六条 中国保监会根据国务院授权,对保险公估机构履行监管职责。

  中国保监会派出机构,在中国保监会授权范围内履行监管职责。

  第二章 市场准入

  第一节 机构设立

  第七条 保险公估机构应当采取下列组织形式:

  (一)有限责任公司;

  (二)股份有限公司;

  (三)合伙企业。

  第八条 设立保险公估机构,应当具备下列条件:

  (一)股东、发起人或者合伙人信誉良好,最近3年无重大违法记录;

  (二)注册资本或者出资达到法律、行政法规和本规定的最低限额;

  (三)公司章程或者合伙协议符合有关规定;

  (四)董事长、执行董事和高级管理人员符合本规定的任职资格条件;

  (五)具备健全的组织机构和管理制度;

  (六)有与业务规模相适应的固定住所;

  (七)有与开展业务相适应的业务、财务等计算机软硬件设施;

  (八)法律、行政法规和中国保监会规定的其他条件。

  第九条 保险公估机构的注册资本或者出资不得少于人民币200万元,且必须为实缴货币资本。

  第十条 依据法律、行政法规规定不能投资企业的单位或者个人,不得成为保险公估机构的发起人、股东或者合伙人。

  保险公司员工投资保险公估机构的,应当书面告知所在保险公司;保险公司、保险中介公司的董事、高级管理人员投资保险公估机构的,应当根据《中华人民共和国公司法》(以下简称《公司法》)有关规定取得股东会或者股东大会的同意。

  第十一条 保险公估机构及其分支机构的名称中应当包含“保险公估”字样,且字号不得与现有的保险中介机构相同,中国保监会另有规定除外。

  第十二条 申请设立保险公估机构,全体股东、全体发起人或者全体合伙人应当指定代表或者共同委托代理人,向中国保监会办理申请事宜。

  第十三条 保险公估机构可以申请设立分公司、营业部。保险公估机构申请设立分支机构应当具备下列条件:

  (一)内控制度健全;

  (二)注册资本或者出资达到本规定的要求;

  (三)现有机构运转正常,且申请前1年内无重大违法行为;

  (四)拟任主要负责人符合本规定的任职资格条件;

  (五)拟设分支机构具备符合要求的营业场所和与经营业务有关的其它设施。

  第十四条 保险公估机构以本规定注册资本或者出资最低限额设立的,可以申请设立3家保险公估分支机构;此后,每申请增设一家分支机构,应当至少增加注册资本或者出资人民币20万元。

  申请设立保险公估分支机构,保险公估机构的注册资本或者出资已达到前款规定增资后额度的,可以不再增加注册资本或者出资。

  保险公估机构注册资本或者出资达到人民币2000万元的,设立分支机构可以不再增加注册资本或者出资。

  第十五条 中国保监会收到保险公估机构设立申请后,可以对申请人进行风险提示,就申请设立事宜进行谈话,询问、了解拟设机构的市场发展战略、业务发展计划、内控制度建设、人员结构等有关事项。

  中国保监会可以根据实际需要组织现场验收。

  第十六条 中国保监会依法批准设立保险公估机构、保险公估分支机构的,应当向申请人颁发许可证。

  申请人收到许可证后,应当按照有关规定办理工商登记,领取营业执照后方可开业。

  保险公估机构及其分支机构自取得许可证之日起90日内,无正当理由未向工商行政管理机关办理登记的,其许可证自动失效。

  第十七条 依法设立的保险公估机构、保险公估分支机构,应当自领取营业执照之日起20日内,书面报告中国保监会。

  第十八条 保险公估机构有下列情形之一的,应当自变更决议作出之日起5日内,书面报告中国保监会:

  (一)变更名称或者分支机构名称;

  (二)变更住所或者分支机构营业场所;

  (三)发起人、主要股东或者出资人变更姓名或者名称;

  (四)变更主要股东或者出资人;

  (五)股权结构或者出资比例重大变更;

  (六)变更注册资本或者出资;

  (七)修改公司章程或者合伙协议;

  (八)分立、合并、解散或者变更组织形式;

  (九)撤销分支机构。

  第十九条 保险公估机构及其分支机构变更事项涉及许可证记载内容的,应当交回原许可证,领取新许可证,并按照《保险许可证管理办法》有关规定进行公告。

  第二十条 保险公估机构许可证的有效期为3年,保险公估机构应当在有效期届满30日前,向中国保监会申请延续。

  保险公估机构申请延续许可证有效期的,中国保监会在许可证有效期届满前对保险公估机构前3年的经营情况进行全面审查和综合评价,并作出是否批准延续许可证有效期的决定。决定不予延续的,应当书面说明理由。

  保险公估机构应当自收到决定之日起10日内向中国保监会缴回原证;准予延续有效期的,应当领取新许可证。

  第二节 任职资格

  第二十一条 本规定所称保险公估机构高级管理人员是指下列人员:

  (一)公司制保险公估机构的总经理、副总经理或者具有相同职权的管理人员;

  (二)合伙制保险公估机构执行合伙企业事务的合伙人或者具有相同职权的管理人员;

  (三)保险公估分支机构的主要负责人。

  第二十二条 保险公估机构拟任董事长、执行董事和高级管理人员应当具备下列条件,并报经中国保监会核准:

  (一)大学专科以上学历;

  (二)持有中国保监会规定的资格证书;

  (三)从事经济工作2年以上;

  (四)具有履行职责所需的经营管理能力,熟悉保险法律、行政法规及中国保监会的相关规定;

  (五)诚实守信,品行良好。

  从事金融或者评估工作10年以上,可以不受前款第(一)项限制;担任金融、评估机构高级管理人员5年以上或者企业管理职务10年以上,可以不受前款第(二)项限制。

  第二十三条 有《公司法》第一百四十七条规定的情形或者下列情形之一的,不得担任保险公估机构董事长、执行董事和高级管理人员:

  (一)担任因违法被吊销许可证的保险公司、保险中介机构的董事、监事或者高级管理人员,并对被吊销许可证负有个人责任或者直接领导责任的,自许可证被吊销之日起未逾3年;

  (二)因违法行为或者违纪行为被金融监管机构取消任职资格的金融机构的董事、监事或者高级管理人员,自被取消任职资格之日起未逾5年;

  (三)被金融监管机构决定在一定期限内禁止进入金融行业的,期限未满;

  (四)因违法行为或者违纪行为被吊销执业资格的资产评估机构、验证机构等机构的专业人员,自被吊销执业资格之日起未逾5年;

  (五)受金融监管机构警告或者罚款未逾2年;

  (六)正在接受司法机关、纪检监察部门或者金融监管机构调查;

  (七)中国保监会规定的其他情形。

  第二十四条 未经股东会或者股东大会同意,保险公估公司的董事和高级管理人员不得在存在利益冲突的机构中兼任职务。

  保险公估机构的合伙人不得自营或者同他人合作经营与本机构相竞争的业务。

  第二十五条 保险公估机构向中国保监会提出董事长、执行董事和高级管理人员任职资格核准申请的,应当如实填写申请表、提交相关材料。

  中国保监会可以对保险公估机构拟任董事长、执行董事和高级管理人员进行考察或者谈话。

  第二十六条 保险公估机构的董事长、执行董事和高级管理人员在保险公估机构及其分支机构内部调任、兼任同级或者下级职务,无须重新核准任职资格。

  保险公估机构决定免除董事长、执行董事和高级管理人员职务或者同意其辞职的,其任职资格自决定作出之日起自动失效。

  保险公估机构任免董事长、执行董事和高级管理人员,应当自决定作出之日起5日内,书面报告中国保监会。

  第二十七条 保险公估机构的董事长、执行董事和高级管理人员因涉嫌经济犯罪被起诉的,保险公估机构应当自其被起诉之日起5日内和结案之日起5日内,书面报告中国保监会。

  第二十八条 保险公估机构在特殊情况下任命临时负责人的,应当自任命决定作出之日起5日内,书面报告中国保监会。临时负责人任职时间最长不得超过3个月。

  第三章 经营规则

  第一节 一般规定

  第二十九条 保险公估机构及其分支机构应当将许可证置于住所或者营业场所显著位置。

  第三十条 保险公估机构可以经营下列业务:

  (一)保险标的承保前和承保后的检验、估价及风险评估;

  (二)保险标的出险后的查勘、检验、估损理算及出险保险标的残值处理;

  (三)风险管理咨询;

  (四)中国保监会批准的其他业务。

  第三十一条 保险公估机构及其分支机构可以在中华人民共和国境内从事保险公估活动。

  第三十二条 保险公估机构及其分支机构的从业人员应当符合中国保监会规定的条件,持有中国保监会规定的资格证书。

  本规定所称保险公估从业人员是指保险公估机构及其分支机构中从事保险标的承保前检验、估价及风险评估的人员,或者从事保险标的出险后的查勘、检验、估损理算等业务的人员。

  第三十三条 保险公估机构及其分支机构应当对本机构的从业人员进行保险法律和业务知识培训及职业道德教育。

  保险公估从业人员上岗前接受培训的时间不得少于80小时,上岗后每人每年接受培训和教育的时间累计不得少于36小时,其中接受法律知识培训及职业道德教育的时间不得少于12小时。

  第三十四条 保险公估机构及其分支机构应当建立专门账簿,记载保险公估业务收支情况。

  保险公估机构及其分支机构应当建立完整规范的业务档案,业务档案应当包括下列内容:

  (一)保险公估业务所涉及的主要情况,包括保险人、投保人、被保险人和受益人的名称或者姓名,保险标的、事故类型、估损金额等;

  (二)报酬金额和收取情况;

  (三)其他重要业务信息。

  保险公估机构的记录应当完整、真实。

  第三十五条 保险公估机构及其从业人员享有下列权利:

  (一)根据执行业务的需要,要求委托人及其他相关当事人提供有关保险公估的文件、资料和其他必要协助;

  (二)客观、公正从事保险公估活动,在当事人不提供协助或者要求出具虚假保险公估报告时,中止执行业务或者终止履行合同;

  (三)法律、行政法规和中国保监会规定的其他权利。

  第三十六条 保险公估机构及其从业人员应当履行下列义务:

  (一)遵守法律、行政法规及中国保监会规定,接受行业管理,维护行业声誉;

  (二)遵守评估准则、职业道德和有关标准;

  (三)对使用的有关文件、证明、资料的真伪进行查验;

  (四)法律、行政法规和中国保监会规定的其他义务。

  第三十七条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员与保险公估活动当事人一方有利害关系的,应当告知其他当事人。

  公估活动当事人有权要求与自身或者其他评估当事人有利害关系的保险公估机构或者保险公估从业人员回避。

  第三十八条 保险公估从业人员开展保险公估业务的行为,由所属保险公估机构承担责任。

  第三十九条 保险公估机构及其分支机构从事保险公估业务,应当与委托人签订书面委托合同,依法约定双方的权利义务及其他事项。委托合同不得违反法律、行政法规及中国保监会有关规定。

  第四十条 保险公估机构及其分支机构在开展业务过程中,应当制作规范的客户告知书,并在开展业务时向客户出示。

  客户告知书应当至少包括保险公估机构及其分支机构的名称、营业场所、联系方式、业务范围等基本事项。

  保险公估机构及其董事、高级管理人员与公估业务相关的保险公司、保险中介机构存在关联关系的,应当在客户告知书中说明。

  第四十一条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员在开展公估业务过程中,应当勤勉尽职,保险公估报告不得存在重大遗漏。

  保险公估报告中涉及赔款金额的,应当指明该赔款金额所依据的相应保险条款。

  第四十二条 保险公估机构应当自办理工商登记之日起20日内投保职业责任保险或者缴存保证金。

  保险公估机构应当自投保职业责任保险或者缴存保证金之日起10日内,将职业责任保险保单复印件或者保证金存款协议复印件、保证金入账原始凭证复印件报送中国保监会。

  第四十三条 保险公估机构投保职业责任保险的,应当确保该保险持续有效。

  保险公估机构投保的职业责任保险对一次事故的赔偿限额不得低于人民币100万元,一年期保单的累计赔偿限额不得低于人民币500万元,同时不得低于保险公估机构上年营业收入的2倍。

  职业责任保险累计赔偿限额达到人民币5000万元的,可以不再增加职业责任保险的赔偿额度。

  第四十四条 保险公估机构缴存保证金的,应当按注册资本或者出资的5%缴存;保险公估机构增加注册资本或者出资,应当相应增加保证金数额;保证金缴存额达到人民币100万元的,可以不再增加保证金。

  保险公估机构的保证金应当以银行存款形式或者中国保监会认可的其他形式缴存。

  保证金以银行存款形式缴存的,应当专户存储到商业银行。保证金存款协议中应当约定:“未经中国保监会书面批准,保险公估机构不得擅自动用或者处置保证金。银行未尽审查义务的,应当在被动用保证金额度内对保险公估机构的债务承担连带责任。”

  第四十五条 保险公估机构不得动用保证金,但有下列情形之一的除外:

  (一)注册资本或者出资减少;

  (二)许可证被注销;

  (三)投保符合条件的职业责任保险;

  (四)中国保监会规定的其他情形。

  第二节 禁止行为

  第四十六条 保险公估机构及其分支机构不得伪造、变造、出租、出借、转让许可证。

  第四十七条 保险公估从业人员不得以个人名义招揽、从事保险公估业务或者同时在两个以上保险公估机构中执业。

  第四十八条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员在开展公估业务过程中,不得有下列欺骗投保人、被保险人、受益人或者保险公司的行为:

  (一)向保险合同当事人出具虚假或者不公正的保险公估报告;

  (二)隐瞒或者虚构与保险合同有关的重要情况;

  (三)冒用其他机构名义或者允许其他机构以本机构名义执业;

  (四)从业人员冒用他人名义或者允许他人以本人名义执业,或者代他人签署保险公估报告;

  (五)串通投保人、被保险人或者受益人,骗取保险金;

  (六)通过编造未曾发生的保险事故或者故意夸大已经发生保险事故的损失程度等进行虚假理赔;

  (七)其他欺骗投保人、被保险人、受益人或者保险公司的行为。

  第四十九条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员在开展公估业务过程中,不得有下列行为:

  (一)虚假广告、虚假宣传;

  (二)以捏造、散布虚假事实,利用行政处罚结果诋毁等方式损害其他保险中介机构的商业信誉,或者以其他不正当竞争行为扰乱市场秩序;

  (三)利用行政权力、股东优势地位或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱、限制投保人订立保险公估合同、接受保险公估结果或者限制其他保险中介机构正当的经营活动;

  (四)给予或者承诺给予保险公司及其工作人员、投保人、被保险人或者受益人合同约定以外的其他利益;

  (五)利用业务便利为其他机构或者个人牟取不正当利益;

  (六)利用执行保险公估业务之便牟取其他非法利益;

  (七)泄露在经营过程中知悉的投保人、被保险人、受益人或者保险公司的商业秘密及个人隐私;

  (八)虚开发票、夸大公估费。

  第五十条 保险公估机构及其分支机构不得与非法从事保险业务或者保险中介业务的机构或者个人发生保险公估业务往来。

  第四章 市场退出

  第五十一条 保险公估机构有下列情形之一的,中国保监会不予延续许可证有效期:

  (一)许可证有效期届满,没有申请延续;

  (二)不再符合本规定除第八条第一项以外关于机构设立的条件;

  (三)内部管理混乱,无法正常经营;

  (四)存在重大违法行为,未得到有效整改;

  (五)未按规定缴纳监管费。

  第五十二条 保险公估机构因许可证有效期届满,中国保监会依法不予延续有效期,或者许可证依法被撤回、撤销、吊销的,应当依法组织清算或者对保险公估业务进行结算,向中国保监会提交清算报告或者结算报告。

  第五十三条 保险公估机构解散的,应当自解散决议做出之日起10日内向中国保监会报告,并提交下列材料一式两份:

  (一)解散申请书;

  (二)股东大会、股东会或者全体合伙人的解散决议;

  (三)清算组织及其负责人情况和清算方案;

  (四)中国保监会规定的其他材料。

  清算结束后,保险公估机构应当向中国保监会提交清算报告。

  第五十四条 保险公估机构解散,在清算中发现已不能清偿到期债务,并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的,应当依法提出破产申请,其财产清算与债权债务处理,按照法定破产程序进行。

  第五十五条 保险公估机构被依法吊销营业执照、被撤销、责令关闭或者被人民法院依法宣告破产的,应当依法成立清算组,依照法定程序组织清算,并向中国保监会提交清算报告。

  第五十六条 保险公估机构因下列情形之一退出市场的,中国保监会依法注销许可证,并予以公告:

  (一)许可证有效期届满,中国保监会依法不予延续;

  (二)许可证依法被撤回、撤销或者吊销;

  (三)保险公估机构解散、被依法吊销营业执照、被撤销、责令关闭或者被依法宣告破产;

  (四)法律、行政法规规定的其他情形。

  被注销许可证的保险公估机构应当及时交回许可证原件。

  第五十七条 保险公估分支机构有下列情形之一的,中国保监会依法注销许可证,并予以公告:

  (一)所属保险公估机构许可证被依法注销;

  (二)被所属保险公估机构撤销;

  (三)被依法责令关闭、吊销营业执照;

  (四)许可证依法被撤回、撤销或者吊销;

  (五)法律、行政法规规定应当注销许可证的其他情形。

  被注销许可证的保险公估分支机构应当及时交回许可证原件。

  第五章 监督检查

  第五十八条 保险公估机构及其分支机构应当依照中国保监会有关规定及时、准确、完整地报送报表、报告、文件和资料,并根据中国保监会要求提交相关的电子文本。

  保险公估机构及其分支机构报送的报表、报告和资料应当由法定代表人、执行合伙企业事务的合伙人、主要负责人或者其授权人签字,并加盖机构印章。

  第五十九条 保险公估机构及其分支机构应当妥善保管业务档案、会计账簿、业务台账以及佣金收入的原始凭证等有关资料,保管期限自保险合同终止之日起计算,保险期间在1年以下的不得少于5年,保险期间超过1年的不得少于10年。

  第六十条 保险公估机构应当按规定将监管费交付到中国保监会指定账户。

  六十一条 保险公估机构应当在每一会计年度结束后3个月内聘请会计师事务所对本机构资产、负债、利润等财务状况进行审计,并向中国保监会报送相关审计报告。

  中国保监会根据需要,可以要求保险公估机构或者保险公估分支机构提交专项外部审计报告。

  第六十二条 中国保监会根据监管需要,可以对保险公估机构的董事长、执行董事或者高级管理人员进行监管谈话,要求其就经营活动中的重大事项作出说明。

  第六十三条 中国保监会依法对保险公估机构及其分支机构进行现场检查,包括但不限于下列内容:

  (一)机构设立、变更是否依法获得批准或者履行报告义务;

  (二)资本金或者出资是否真实、足额;

  (三)保证金提取和动用是否符合规定;

  (四)职业责任保险是否符合规定;

  (五)业务经营状况是否合法;

  (六)财务状况是否良好;

  (七)向中国保监会提交的报告、报表及资料是否及时、完整、真实;

  (八)内控制度是否完善,执行是否有效;

  (九)任用董事长、执行董事和高级管理人员是否符合规定;

  (十)是否有效履行从业人员管理职责;

  (十一)对外公告是否及时、真实;

  (十二)计算机配置状况和信息系统运行状况是否良好。

  第六十四条 保险公估机构或者保险公估分支机构因下列原因接受中国保监会调查的,在被调查期间中国保监会有权责令其停止部分或者全部业务:

  (一)涉嫌严重违反保险法律、行政法规;

  (二)经营活动存在重大风险;

  (三)不能正常开展业务活动。

  第六十五条 保险公估机构及其分支机构应当按照下列要求配合中国保监会的现场检查工作,不得拒绝、妨碍中国保监会依法进行监督检查:

  (一)按要求提供有关文件、资料,不得拖延、转移或者藏匿;

  (二)相关管理人员、财务人员及从业人员应当按要求到场说明情况、回答问题。

  第六十六条 保险公估机构及其分支机构有下列情形之一的,中国保监会可以将其列为重点检查对象:

  (一)业务或者财务出现异动;

  (二)不按时提交报告、报表或者提供虚假的报告、报表、文件和资料;

  (三)涉嫌重大违法行为或者受到中国保监会行政处罚;

  (四)中国保监会认为需要重点检查的其他情形。

  第六十七条 中国保监会可以在现场检查中,委托会计师事务所等社会中介机构提供相关服务;委托上述中介机构提供服务的,应当签订书面委托协议。

  中国保监会应当将委托事项告知被检查的保险公估机构及其分支机构。

  第六十八条 保险公估机构及其分支机构认为检查人员违反法律、行政法规及中国保监会有关规定的,可以向中国保监会举报或者投诉。

  保险公估机构及其分支机构有权对中国保监会的行政处理措施提起行政复议或者行政诉讼。

  第六章 法律责任

  第六十九条 行政许可申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料申请设立保险公估机构或者申请其他行政许可的,中国保监会不予受理或者不予批准,并给予警告,申请人在1年内不得再次申请该行政许可。

  第七十条 被许可人通过欺骗、贿赂等不正当手段设立保险公估机构或者取得中国保监会行政许可的,由中国保监会依法予以撤销,对被许可人给予警告,并处1万元罚款,申请人在3年内不得再次申请该行政许可。

  第七十一条 未经批准擅自设立保险公估机构或者保险公估分支机构,或者未取得许可证,擅自以保险公估机构名义从事保险公估业务的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,并处1万元罚款,有违法所得的,并处违法所得3倍罚款,但最高不得超过3万元。

  第七十二条 伪造、变造、出租、出借或者转让许可证的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,并处1万元罚款,有违法所得的,并处违法所得3倍罚款,但最高不得超过3万元。

  第七十三条 保险公估机构有下列情形之一的,由中国保监会责令改正,给予警告,并处1万元罚款:

  (一)未按规定缴存保证金或者未经批准动用保证金的;

  (二)未按规定投保职业责任保险或者未保持职业责任保险的有效性和连续性的;

  (三)编制或者提供虚假的报告、报表、文件或者资料的; 

  (四)拒绝、妨碍依法监督检查的;

  (五)聘任不具有任职资格、从业资格人员的。

  第七十四条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员违反本规定第三十六条、第三十七条、第四十一条、第四十七条的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,处1万元以下罚款,有违法所得的,处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过3万元。

  第七十五条 保险公估机构、保险公估分支机构及其从业人员有本规定第四十八条、第四十九条所列情形之一的,由中国保监会责令改正,给予警告,没有违法所得的,处1万元以下罚款,有违法所得的,处违法所得3倍以下罚款,但最高不得超过3万元。

  第七十六条 保险公估机构及其分支机构有下列情形之一的,由中国保监会责令改正,给予警告,处1万元以下罚款:

  (一)未按规定缴纳监管费;

  (二)未按规定在住所或者营业场所放置许可证;

  (三)未按规定办理许可证变更登记或者未按期申请延续许可证有效期;

  (四)未按规定交回许可证;

  (五)规定建立和保管专门账簿、业务档案;

  (六)未按规定履行告知义务;

  (七)未按规定进行公告;

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  美国社会学法学家庞德说过:“法律的生命在于它的实行。”这说明法律的实施是十分重要的。法律的最明显的特征在于它的适用性。宪法作为“法律的法律”也不例外,它只有被实施,调整社会关系并发生实效,才能体现其作为法律的价值与作用,才能更有效地树立起法律至高无上的权威——宪法是一个国家的根本大法,它的实施与否尤为重要,关系到国家整个法律体系的尊严与权威。然而,正如有的学者写到的:“在走向法治的今天,普通法律已越来越深入大众生活,为广大民众所熟悉。如刑法早就为人们所熟知,民法和经济法也为广为人们运用来解决自己的纠纷,行政法也在日益走向大众生活,民告官已成为耳熟能详的话语,惟有宪法在现实生活中仍默默无闻,备受冷落。”[1]如何才能保证宪法有效地实施,发挥其应有的实效呢?本文通过查找现阶段我国宪法实施保障中的问题与不足,从而寻求能够适应我国社会发展需要的宪法实施保障途径。


一.我国宪法实施保障制度的现状。

宪法保障制度,即所有能够使宪法实施过程顺利进行、各类主体严守宪法、并使宪法规范落实实现的制度的总称。我国宪法实施的保障制度是在1954年宪法中首次确定并开始运行的,主要包括宪法修改、宪法解释、宪法监督等,由于设计上的不足和缺少具体程序,加之“左”倾思想干扰,这些规定的宪法保障作用未能得到很好的发挥。“文革”中被置一旁而名存实亡。1975年宪法彻底取消了宪法保障制度的规定,形成这方面的立宪空白。1978年宪法虽然规定了宪法监督和宪法解释,并有所改进,但还是达不到1954年立法的水平。直到1982年现行宪法颁布,我国的宪法监督保障制度才趋于定型。依照宪法规定,我国宪法实施的监督和保障制度主要有以下内容:一是规定了宪法的最高法律地位和效力。宪法是“国家根本大法,具有最高的法律效力”,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”这是对宪法实施提供的宣言性保障,其意义在于为其他宪法保障体制提供最高宪法依据,并具有推动宪法意识建设的巨大社会政治作用。二是规定了宪法的严格修改程序。宪法修改必须由全国人大常委会或者五分之一以上的全国人大代表提议,并由全国人大全体代表的三分之二以上的多数通过,以维护宪法的稳定性,保障宪法的严肃性。这是对宪法实施的程序保障。三是规定了监督和保证宪法实施的机构。宪法规定,全国人大及其常委会监督宪法的实施,是行使宪法监督权机关。全国人大常委会解释宪法,县级以上地方各级人大及其常委会在本行政区域内保证宪法和法律的遵守和执行,从而建立起从中央到地方监督和保证宪法实施的体系。根据《全国人民代表大会组织法》的规定,由全国人大设立的各专门委员会协助最高国家权力机关行使监督宪法实施的职权。这些规定表明了我国宪法监督体制的重大发展。它不仅弥补了原来由全国人大行使监督宪法实施职权的不足,保证了我国最高国家权力机关得以经常性行使这一职权,而且各专门委员会又可在这方面从事具体的审议工作,使这一工作加强了组织基础。四是强调一切组织和个人都有保证宪法实施的职责。它规定:“全国各族人民,一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严,保证宪法实施的职责。五是规定了严密的法制监督体系,这是对宪法实施的统一性和合宪性保障。这套自上而下比较严密的法制监督体系,有力地维护了宪政法制体系的运行。


二.现阶段我国宪法实施保障存在的问题。

现行宪法实施20年来,党和国家重视宪法宣传教育,公民的法制观念和宪法意识逐步增强,遵守执行宪法总体收效较好。但是,也确实存在一些不能令人满意的现象,暴露出现阶段我国宪法实施的保障制度中存在诸多问题。


(一)宪政思路需要改进。

我国社会主义民主宪政制度就是人民代表大会制度,这一制度设计就是为了科学地配置权力,使其形成有效制约。我国现行宪法按照民主集中制原则,在人民代表大会体制下,对国家权力资源的配置总体是科学合理的,但我们也应该看到,不时出现的地方保护主义、部门保护主义、执行难等问题,不时发生的一些违宪现象,与国家权力资源配置在某些方面不尽科学合理,以及未能切实贯彻权力制约原则有关。特别是对执法权的制约力度不足:一是立法对执法缺乏有效制约,人大及其常委会缺少对“一府两院”活动的实质控制权力,既无财政和人事任免等直接有效控制权,又无审计监督和其他有效手段,无法制约执法过程,致使人大监督难以落实;二是执法权力内部缺少相互制约机制,除了刑事案件办理中法律规定公安机关、检察机关和人民法院存在一定程度的相互制约外,其他执法活动都只有本系统内部上级对下级权力行使的单向监督,执法权力间的平行和交叉双向制约均不存在;三是具体执法机能的配置与运行缺乏相互制约,造成为政不廉,工作低效,执法不力,执法效果不佳。


(二)宪法立法与宪法的实际需要有一定差距。

我国宪法法制化建设进度很快,但未产生应有的宪法效益,关键问题在于宪法立法本身与宪法实施的实际需要差距太大。宪法立法的需要无法满足,宪法调整处于无序或被动状态,已有的宪法理论有些是不符合现阶段中国宪法实施的实际,有些是盲目照搬外国法条,只求立法“民主”而不考虑有无可行性,有些是闭门生造缺乏实际规范作用。宪法规范具有一般法律规范的共同属性,又有不同于其他法律规范的特点,宪法规范的突出特点就是它的原则性、概括性、纲领性和抽象性,要使宪法得以真正实现,有待相关配套的法律使之具体化。我国立法工作已经取得了巨大的成就,以宪法为核心的有中国特色的社会主义法律体系已初步形成,但还不完善。其表现主要有两个方面:一是《宪法》有许多原则性的规定还没有相应的法律加以具体化。二是有些规定虽有法律加以具体化但质量不高。


(三)宪法实施监督成效不大。

我国宪法实施监督的法定体制是全国人大和全国人大常委会行使监督和保障宪法实施的权力,这一体制在理论上是有优越性的,但在实际中却多有漏洞,监督不力。一是全国人大和人大常委会的监督和保障在实际上是很难做到的,全国人大每年开会一次,每次半个月左右,根本没有处理宪法监督和保障工作的时间条件。人大常委会每两个月开会一次,普通立法工作之繁重和大量日常性工作使其无法以足够精力行使宪法监督和保障的权力。全国人大及其常委会中精通法律的专业人士少(组成人员来自各部门、各地区、各方面、各民族)也使其难以胜任宪法监督工作。此外,全国人大各专门委员会虽然按法律规定有责任协助全国人大及其常委会进行有关规范性文件的合宪性审查,但目前对审查备案的省级地方性法规已感力不从心。宪法的有关规定,在很多情况下只能是流于形式。二是缺乏与宪法监督相配套的宪法性法律或规定,对监督宪法实施的具体工作机构、对象、方式、程序等没有相应的制度,使全国人大及其常委会行使宪法监督权无具体的法律规定和制度可供遵循。


(四)宪法在司法领域的适用性未能得到发挥。

宪法的适用性得不到体现,宪法不能像其他法律那样进入诉讼。从我国的司法实践来看,建国到如今,我国宪法还未成为人民法院裁判案件的直接依据,主要有两个原因:一是宪法本身具有高度的抽象性。宪法规定的是国家的根本制度和根本任务,是对国家政治结构、经济制度、社会制度和公民的基本权利与义务的规定。因此,宪法从其内容上来看具有高度的纲领性和原则性,同时它又没有具体惩罚措施,其法律效力往往是通过普通法律法规来实现的,而不将宪法直接引入诉讼程序。二是从历史来看,这似乎是我国司法实践的一个惯例。早在1955年7月30日最高人民法院研字第11298号对当时的新疆省高级人民法院曾作过一个批复,规定:“在刑事判决中,宪法不宜引为论罪科刑的依据。”依据这个批复,在实践中就类推出这样的惯例,即宪法既然不能作为刑事判决的依据,那么,它也就不能作为民事、行政等判决的依据了。至1986年10 月28日,最高人民法院在给江苏省高级人民法院“关于制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复”中详细规定了法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例可以在制作法律文书中被引用。可见,该批复并未将宪法列入可以引用的法律规范文件之中,即对宪法是否可以被人民法院引用来判案采取回避态度,即不肯定,也没有明确否定。正是这两个“批复”的作用,使得“宪法不进入诉讼”这一习惯延续至今。

显然,宪法不能进入诉讼在法理上是不通的。首先,宪法作为根本大法,它具有法律性和适用性。在这点上,和民法、刑法等法律都是一样的;其次,宪法有自己的实在内容,即公民的权利义务和国家机关权限的划分及行使,是具有可诉性的;再次,尽管宪法的规则具有很强的原则性和高度的概括性,但这一点正好弥补了法律具有不周全性的漏洞,从而能灵活处理各种新的问题和新情况;最后,宪法作为根本大法的地位也是其他法律替代不了的,它是我国法治建设的关键之所在。因此,宪法进入诉讼是有充分理由的,是目前我国宪法实施中亟待解决的问题之一。


(五)宪法意识未在社会中真正树立。

古代思想家孟子云“徒善不足以为政,徒法不足以自行。”宪法也“不足以自行”,宪法的实施需要全社会自觉地把宪法意识作为最高意识,把遵守宪法作为做高的行为准则。因此,提高广大人民的宪法意识,是保障宪法实施的重要条件之一。

宪法意识是法律意识的一种。它包括立宪、修宪、守宪、护宪等各方面的思想认识,核心是树立宪法是国家大法,违宪是最严重的违法的观念。我国有着漫长的封建社会历史,旧中国基本上没有实行过民主,因而也就不可能有作为“民主制度法律化”的宪法,这的导致人民宪法意识十分淡薄的历史原因。新中国成立后特别是党的十一届三中全会以后,随着社会主义民主和法制的发展,我国公民的法律意识逐步增强,但由于宪法还没有进入诉讼领域,社会主体在现实生活中难以全面地感受到宪法所带来的价值,主体与宪法处于脱离状态,这是造成人民宪法意识淡薄的现实原因。许多人存在着“法律很近,宪法较远”的错误想法。人们普遍认为违反刑法、民法、诉讼法等是违法行为,应当受到法律制裁,但对违反宪法的行为是否应追究法律责任却存在模糊认识,以致产生“只怕违法,不怕违宪”的错误观念。


三.我国宪法实施保障制度的完善。

(一)完善宪政制度设计,强化权力制约。

1.改进国家权力的配置。

宪法既是授权之法,又是控权之法。国家权力包括立法权、行政权和司法权。在立法权方面,应该进一步明确全国人大常委会和国务院之间的权限范围,进一步明确中央立法机关和地方立法机关之间的权限,以避免下位法对上位法的抵触和重复,避免同位法如规章与规章之间的冲突和矛盾。在行政权方面,存在有的部门改该管的不管,不该管的硬管等现象。前者是权力的缺位,后者是权力的越位。在行政机构的设置上,应该进一步明确政府职能,界定不同部门的职责范围,按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。避免“精简——膨胀——再精简——再膨胀”。在司法权方面,侦查权、检察权、审判权、执行权应科学配置,按照公正司法和严格执法的要求、健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运作的司法体制,从制度上保障审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权,切实维护社会的公平与正义。在推进司法体制改革的过程中,应该立足宪法,从宪政体制整体和宏观的角度,构建改革方案。

九江市人民政府办公室关于印发《九江市农业局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知

江西省九江市人民政府


九江市人民政府办公室关于印发《九江市农业局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知

各县(市、区)人民政府,庐山管理局,九江、共青开发区管委会,市政府各部门:
 《九江市农业局职能配置、内设机构和人员编制规定》经市人民政府批准,现予印发。


二OO二年十二月十一日


九江市农业局
职能配置、内设机构和人员编制规定

根据《中共江西省委、江西省人民政府关于九江市党政机构改革方案的通知》(赣字〔2002〕41号)和《中共九江市委、九江市人民政府关于九江市党政机构改革实施方案的通知》(九发〔2002〕17号),保留九江市农业局,为主管农业和农村经济发展的市人民政府工作部门。
 一、职能调整
 (一)划出的职能
 1、将出入境口岸动植物检疫的职能交给市出入境检验检疫局。
 2、将农村环境保护的职能交给市环境保护局。
 (二)划入的职能
 1、原市经济体制改革委员会承担的农村经济体制改革职能。
 2、原市农办的饲料生产经营管理工作的职能。
 3、原市农办指导规划果业生产的职能。
 (三)新增的职能
 1、发展管理绿色食品职能。
 2、原市菜篮子工程管理协调职能。
 3、加强国际、国内农产品的市场调研,研究指导农业产业化发展进程,促进农业产前、产中、产后一体化的职能。
 二、主要职责
 根据以上职能调整,市农业局的主要职责是:
 (一)贯彻执行国家、省有关种植业、畜牧业、农业机械化和农村经济发展工作的方针、政策和法律、法规规章;研究提出农业和农村经济发展规划,经批准后组织实施。
 (二)研究拟定农业产业规划,引导农业产业结构的合理调整、农业资源的合理配置和产品品质改善;提出有关农产品及生产资料价格、大宗农产品流通、农村信贷、税收及农业财政补贴的建议。
 (三)研究提出深化农村经济体制改革的意见;指导农业社会化服务体系建设和乡村集体经济组织、合作经济组织建设,稳定和完善基本经营制度,调节农村经济利益关系,指导、监督减轻农民负担和耕地使用权流转工作。
 (四)研究制定农业产业化经营和农产品市场体系建设规划,促进农业产前、产中、产后一体化;组织协调菜篮子工程和农业生产资料市场体系建设;加强国际、国内农产品市场调研,组织农业技术交流与合作。
 (五)组织农业资源区划、生态农业和农业可持续发展工作;指导农用地、草山草坡、宜农滩涂湿地、农村可再生能源的开发利用以及农业生物物种资源的保护和管理。
 (六)制定农业科技、教育、技术推广、技术服务及其队伍建设的发展规划,实施科技兴农战略;组织农业科研课题的技术攻关和成果鉴定、推广;组织农产品标准化体系建设;指导农业中等教育、农业科普、农业职业技能开发工作。
 (七)按照技术标准,组织实施农业产品及绿色食品的技术监督和质量认证;组织协调种子、农药、兽药、化肥、 饲料等农业投入品的监测、鉴定和执法监督管理; 组织市内生产的种子、农药、兽药、有关肥料、饲料等产品的登记报审工作。
 (八)组织种畜禽管理、兽医医政、兽药药政药检工作;组织、监督对市内动植物的防疫、检疫工作,发布疫情并组织扑灭。
 (九)负责农业机械化行业管理。负责农业机械的安全监理、试验鉴定和技术推广,指导农业机械的使用与维修管理。
 (十)指导下属单位工作及改革,按照权限管理下属单位人事、劳动工资、机构编制工作。
 (十一)承办市政府交办的其他事项。
 三、内设机构
 根据上述职责,市农业局设5个职能科(室):办公室、计划财务科、科教与市场信息科、生态能源科、蔬菜办公室。
 机关党委。负责局机关和下属单位的党群工作。
 纪检组(监察室)。为市纪委(监察局)的派驻机构。
 四、人员编制和领导职数
 (略)