谈土地储备的主体

作者：辽宁六合律师事务所律师　刘洋飞

2007年10月10日

【内容提要】什么是土地储备，谁有权土地储备，目前土地储备的现状是什么，均是本文要研究的问题。关于土地储备的主体，本文认为：目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
那么，谁应当是合法的土地储备的主体呢？
在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门，在有行政授权时，应当是行政授权的土地储备机构。

【关键词】土地　土地管理　土地储备　土地储备机构 土地储备的主体　行政授权　行政委托　城市拆迁　诉讼救济　沈阳市皇姑区城市建设局

【正文】
目前，土地储备不是法律概念。在我国的法律规范中还没有土地储备的法律规定。土地储备制度的建立尚属探索阶段，有关省市地方政府制定了相关的地方政府规章，试图规范行政。
一、土地储备的定义
什么是土地储备？较规范的定义是，土地储备制度是指政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换和征收等方式取得的土地进行前期开发、整理后，予以储存，以供应和调控城市各类建设用地需求的和种经营管理制度（来源：深圳国土房产网）。
　　还有人认为，城市土地储备指由城市政府委托或授权的机构通过征收、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市土地年度供应计划，有计划地将其储备后的城市土地重新投入市场的制度安排（见《浅析土地储备制度运行的程序》作者李凌云）。
最简单的定义是：国有土地储备是指政府根据市场需求、土地利用总体规划和城市规划要求，对依法征用、收回、收购、置换的土地进储存的行为。（驻马店市土地储备中心网站）
地方政府规章中的定义也是不尽相同，例如：
1、《沈阳市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市人民政府根据社会经济发展的需要，按照土地利用总体规划和城市规划的要求，对国有土地依法收回、收购，对集体土地依法征用后予以储存的行为。
2、《南京市土地储备办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指经市政府批准，市国土行政主管部门代表政府依法采用收回和收购等方式取得国有土地使用权，纳入政府土地储备库并进行土地整理，形成可供应建设用地的行为。
3、《深圳市土地储备管理办法》第三条规定：本办法所称土地储备，是指市土地储备机构依照本办法的规定，将政府依法通过征收、转地、收回、收购、置换等方式取得的土地予以储存，并进行必要的整理和日常管理，再按照年度土地供应计划交付供地的行为。
4、《上海市土地储备办法》第三条规定：本办法所称的土地储备，是指市、区（县）政府委托土地储备机构，依据土地利用总体规划、城市规划和土地储备计划，对依法征用、收回、收购或者围垦的土地，先通过实施征地补偿安置、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础性建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为。
5、《山东省国有土地储备办法》第二条规定：本办法所称国有土地储备，是指县（市）以上人民政府对依法收回、收购、征用的土地进行储存，以备向社会供应各类建设用地的行为。
　　
二、目前，规章行政授权土地储备主体规定混乱
仍以上述规章为例：
1、《沈阳市土地储备办法》第四条规定：市规划和国土资源局是本市土地储备的行政主管部门。市土地储备机构具体负责土地储备工作。市计划、城建、房产、财政等部门按各自职责，做好土地储备的相关工作。
2、《南京市土地储备办法》第四条规定：市国土资源局是全市土地储备的行政主管部门，市土地储备中心负责具体实施土地储备工作。发展和改革、经济、规划、房产、建设、财政、物价等有关部门以及储备土地所在区政府应当按照各自职责，配合国土行政主管部门做好土地储备工作。
　　3、《深圳市土地储备管理办法》第五条规定：市政府土地管理部门是市土地储备工作的主管部门（以下简称主管部门）。第六条又规定：市土地储备机构是市土地储备的承办机构，履行职责。
　　4、《上海市土地储备办法》第四条（管理部门）规定：市土地管理工作领导小组负责审核批准本市土地储备计划，协调解决土地储备中的重大问题。
　　市房屋土地资源管理局（以下简称市房地资源局）负责本市土地储备计划的组织编制和执行情况的监督管理；区（县）土地管理部门负责本行政区域内土地储备计划执行情况的日常监督管理。
　　市和区（县）投资、规划、土地、建设等管理部门按照本办法的规定，履行土地储备项目的相关审批职责。
　　第五条（储备机构）又规定：市土地储备中心是市政府设立的土地储备机构，在本市区域范围内实施土地储备，负责储备地块的前期开发，承办储备地块按计划供应的前期准备工作。
　　各区（县）政府设立一个土地储备机构，在本区（县）区域范围内实施土地储备。
　　经市政府批准，其他的专门机构可以在特定区域范围内实施土地储备。
5、《山东省国有土地储备办法（2004年修正）》第四条规定：县（市）以上土地行政主管部门负责本行政区域内的国有土地储备管理工作，同级人民政府设立的土地储备机构具体承担本行政区域内的国有土地储备工作。计划、财政、建设、城市规划等部门应当按照各自职责，配合土地行政主管部门做好国有土地储备管理工作。
综合以上定义和具体规定，可以看出，目前，土地储备的主体大致有以下三个部门：
1、地方人民政府；
2、地方人民政府的国土行政主管部门；
3、专门设立的土地储备机构。
地方规章规定的如此混乱，必然造成管理的混乱。出现以上混乱的主要原因是管理者对法律授权审批人、国土行政主管部门、和法律授权的承办机构之间的法律关系没有区分清楚。
那么，谁是合法的土地储备的主体呢？

三、在没有行政授权之前，土地储备的主体应当是各级国土行政主管部门　　
土地管理权属于行政管理权范畴，行政管理权的取得应当由法律赋予，这是依法行政的要求。那么，我国法律对土地管理权是怎样规定呢？
依据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。第五条又规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。各地方性法规均做出授权县级以上地方人民政府土地行政主管部门负责土地管理。例如：《辽宁省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定：省土地行政主管部门统一负责本省行政区域内土地的管理和监督工作。市、县（含县级市、下同）土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作。同时，法律法规又特别规定了应当由人民政府管理和应当由土地行政主管部门报地方人民政府和国务院批准的情形。
建设部


关于加强市政公用事业监管的意见



建城[2005]154号

各省、自治区建设厅，直辖市建委及有关部门，新疆生产建设兵团建设局：

　　为了加快推进市政公用事业市场化，促进市政公用事业健康发展，按照党中央、国务院关于“推进供水、供气等市政公用事业市场化进程”和“对自然垄断业务要进行有效监管” 的要求，现就加强市政公用事业监管工作提出如下意见。

　　一、充分认识加强市政公用事业监管的重要意义

　　市政公用事业是为城镇居民生产生活提供必需的普遍服务的行业，主要包括城市供水排水和污水处理、供气、集中供热、城市道路和公共交通、环境卫生和垃圾处理以及园林绿化等。

　　市政公用事业是城市重要的基础设施，是城市经济和社会发展的重要载体，直接关系到社会公众利益，关系到人民群众生活质量，关系到城市经济和社会的可持续发展，具有显著的基础性、先导性、公用性和自然垄断性。

　　近几年来，各地认真贯彻落实《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，加快市政公用事业的改革，积极推进市政公用事业市场化进程，取得了显著成就。市政公用事业市场全方位开放，行业垄断局面已经打破；竞争机制全面引入，多元化投资结构基本形成；产权制度改革促进了经营效率的提高，市场经济促进了市政公用事业的持续发展。但是，在推进市场化的进程中，一些地方认识上还有偏差；不重视公平、公开的竞争机制的建立；存在着监管意识不强，监管工作不落实，监管能力薄弱和监管效率不高等问题。

　　市政公用事业是自然垄断性行业。为维护人民群众的利益，保证市政公用事业的安全运行，城市人民政府必须切实加强对市政公用事业的监管。加强市政公用事业监管是推进市政公用事业市场化的重要内容，健全的市政公用事业监管体系是推进市场化的重要保障，市政公用事业监管应贯穿于市政公用事业市场化的全过程。各地要认真贯彻“三个代表”重要思想和“立党为公、执政为民”的要求，充分认识加强市政公用事业监管的重要意义，在推进市政公用事业市场化进程中，始终坚持代表最广大人民群众的根本利益，把加强市政公用事业监管摆到重要的议事日程，落实监管责任，抓好监管工作，促进市政公用事业的健康发展。

　　二、认真抓好市政公用事业监管的有关工作

　　市政公用事业监管是各地政府及其有关部门为维护社会公众利益和公共安全，依据有关法律法规对市政公用事业的投资、建设、生产、运营者及其相关活动实施的行政管理与监督。

　　市政公用事业监管主要包括：市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等。当前要重点抓好以下几项工作：

　　（一）规范市场准入。市场准入是市政公用事业监管的首要环节，必须科学制定标准，严格操作程序，把好市场准入关。

　　各省级建设主管部门要按照有关法律法规和《市政公用事业特许经营管理办法》的要求，结合本地实际情况和各行业的特点，明确市场准入条件，规定市场准入程序，坚持公开、公正、公平的竞争原则，完善招投标制度，并负责对实施情况监督检查。

　　各城市市政公用事业主管部门要严格按照市场准入条件和程序，结合项目的特点，认真组织编制招标文件。要明确招标主体、招标范围、招标程序、开标、评标和中标规则，进行公开招标。要将特许经营协议的核心内容作为招标的基本条件，综合考虑成本、价格、经营方案、质量和服务承诺、特殊情况的紧急措施等因素，择优选择中标者。

　　市政公用事业主管部门要及时同中标者签订特许经营协议，授予特许经营权，同时，报上一级主管部门备案。

　　各地要制定和完善市场退出规则，明确规定市场退出的申请和批准程序。经营期限届满，应按照准入程序和准入条件，重新进行招标。

　　（二）完善特许经营制度。特许经营制度是市政公用事业市场化的主要实现形式，要逐步通过立法的形式明确特许经营的法律地位。要按照《市政公用事业特许经营管理办法》的要求，具体落实市场准入和退出、特许经营权招标投标、特许经营项目中期评估、特殊情况下临时接管、对违规企业的披露、公众监督与参与、上级主管部门备案等规定，完善特许经营制度。

　　市政公用事业特许经营协议是界定协议双方权利与义务的法律文件，是对特许经营行为进行监管的重要依据。实施特许经营的项目必须签订特许经营协议，没有签订协议或协议不完善的，要及时补签和完善特许经营协议。

　　要充分发挥中介机构的作用。市政公用事业主管部门应组织或委托独立和符合条件的中介机构进行项目的招标、评估和产品质量检验、检测等。要引入竞争机制，择优选择中介机构。要加强对中介机构的监管，建立中介机构的评估制度，并及时向社会公布。

　　（三）加强产品和服务质量的监督检查。产品和服务质量监管是市政公用事业监管的重要内容。市政公用事业主管部门应定期对市政公用事业的产品和服务质量进行检验、检测和检查。

　　城市市政公用事业主管部门要按照有关产品和服务质量标准的要求，建立市政公用事业产品和服务质量监测制度，对企业提供的产品和服务质量实施定点、定时监测。监测结果要按有关规定报上级主管部门。

　　要加强对特许经营项目的评估工作，建立定期评估机制。对评估中发现的产品和服务质量问题，要提出整改意见并监督企业限期整改。评估的结果应与费用支付和价格调整挂钩。评估结果要及时报上一级主管部门备案。

　　要尊重社会公众的知情权，鼓励公众参与监督，建立通畅的信息渠道，完善公众咨询、监督机制，及时将产品和服务质量检查、监测、评估结果和整改情况以适当的方式向社会公布。

　　对于供水、供气、污水和垃圾处理等行业，市政公用事业主管部门可派遣人员驻场监管。监管员不应干预企业正常的生产和经营活动。

　　（四）落实安全防范措施。市政公用事业的安全运行关系到公共安全和社会稳定，责任重大。市政公用事业主管部门要切实加强对生产运营和作业单位安全生产的监管，监督企业建立和完善各项安全保障制度，严格执行安全操作规程，确保市政公用事业生产、供应和服务的连续性、稳定性。

　　市政公用事业主管部门要制定安全生产紧急情况应对预案，建立健全安全预警和应急救援工作机制。

　　要制定特殊情况下临时接管的应急预案。实施临时接管，必须报上一级主管部门批准。必要时，上一级主管部门可跨区域组织技术力量，为临时接管提供支持和保障。

　　（五）强化成本监管。成本监管是合理确定市政公用事业价格，促进企业提高效率的重要手段。各地市政公用事业主管部门要加强对市政公用事业产品和服务的成本监管，配合物价管理部门加快供水、供气、供热等价格的改革，形成科学合理的价格形成机制。

　　要通过完善相关定额和标准、进行区域同行业成本比较和绩效评价、定期公布经营状况和成本信息等措施，建立健全成本约束机制，激励经营和作业者改进技术、开源节流、降低成本。要建立市政公用事业产品和服务成本定期监审制度，及时掌握企业经营成本状况，为政府定价提供基础依据，防止成本和价格不合理上涨。

　　要完善污水、垃圾处理收费政策，提高收缴率。加强污水和生活垃圾处理费的使用管理，保证处理费专项用于污水和生活垃圾的收集、输送和处理。

　　三、切实加强对市政公用事业监管的组织领导

　　市政公用事业监管是一项复杂的系统工程，涉及到管理体制的改革创新。各地要切实加强对市政公用事业监管的组织领导。

　　（一）转变管理方式，落实监管职责。各地要按照“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的要求，切实转变政府职能，尽快从直接参与经营管理转向加强市场监管、完善公共服务，建立起完善的监管体系和工作机制。

　　各省、自治区建设行政主管部门负责本行政区域内的市政公用事业监管工作的指导和监督检查。

　　市、县人民政府市政公用事业主管部门是市政公用事业监管的具体执行机构，要认真履行监管职责，对本行政区域内市政公用事业准入、运营、退出的全过程进行有效监管。

　　（二）完善法律法规，依法实施监管。要严格依据有关法律法规，制定监管程序、监管标准和监管措施，明确监管机构和人员的职责范围和监督方式，依法实施监管。

　　要加快相关的法规和技术标准的研究和制定工作，为市政公用事业的监管工作提供法律保障和技术支撑。

　　（三）健全监管机构，加强能力建设。城市市政公用事业是不可分割的整体，市政公用事业市场是统一的市场。城市人民政府要充分发挥市政公用事业主管部门在人才、技术、行业管理经验方面的优势，整合行政资源，逐步建立统一的市政公用事业监管机构，实行统一领导、统一法规、统一标准、统一监管的管理体制，切实解决机构重叠、职能交叉、效率低下、监管成本高的问题。

　　市政公用事业主管部门要加强监管能力建设，完善监管手段，强化工作人员培训，不断提高业务素质和监管水平。

　　对监管人员行政不作为或者渎职失职的，要给予纪律处分，情节严重的，要依法追究责任。

　　（四）统筹兼顾，稳步推进产权制度改革。在推进市政公用事业市场化进程中，要正确处理改革、发展、稳定的关系，统筹兼顾职工利益、企业利益、公众利益和国家利益。实施市政公用事业国有企业产权制度改革，要按照《国务院办公厅转发<国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见>的通知》要求，严格组织实施，确保职工的合法权益和国有资产不流失。转让国有产权的价款要优先用于原有职工的安置，剩余价款应主要用于市政公用事业的发展。

　　市政公用事业监管，涉及面广、专业性强、工作量大，监管的主要工作和责任在地方。各城市市政公用事业主管部门要按照地方党委、政府的统一部署，认真履行职责，健全监管体系，落实监管责任，加强市政公用事业监管，为构建和谐社会，促进经济和社会可持续发展做出贡献。

中华人民共和国建设部
二○○五年九月十日