法律的手该伸多远——由眺望权保护争议想到的

刘真


《律师世界》2001年第五期中刊登了这样一篇文章：《住宅眺望权，能得到法律保护吗？》其思考由1998年在重庆发生的一桩案子引起，一群愤怒的业主状告“怡景大厦”商品房的开放商，原本视野开阔的怡景大厦周围，在业主们购买完成后，又拔地而起几幢高楼，业主们由此认为自己的“住宅眺望权”受到了严重侵害。
面对这样一个名为眺望权的新概念，文章作者作了细致的法理分析。他们认为：1、住宅眺望权的主体是住宅产权人。2、住宅眺望权的客体是权利人基于一定景观的眺望所得到的利益。3、住宅眺望权的内容是权利人在一定时空范围内对一定景观的眺望不受他人非法侵害的权利。等等。
在法律界开始讨论所谓住宅眺望权能否得到法律保护前，我们不妨来对法律是否需要保护这样的权益小作思考。

眺望权这一概念的出现并非偶然。在商品经济飞速发展的今天，人们对于日常生活的要求已基本脱离“求温饱”，既而追求所谓生活质量即物质享受了。在我国较为发达的东南沿海地区，这一特征表现得尤为明显：市民普遍的购房观念已从几年前的“求大”转变为“求品质”，其品质就包括住房环境、小区服务等诸多因素。以杭州为例，能望到西湖的高层建筑始终处于热销状态，房产开发商得以以此为广告诱饵，理所当然地抬高房价。可见所谓“眺望权”的内容，即对一定景观的眺望不受他人非法侵害的权利，正是目前购房者购房时普遍考虑的重要因素。在重庆市发生的案件中，业主们只不过将此种需求的维护诉诸了法律。从一定程度上说,这似乎鼓励了普法工作再接再厉，显示了中国成功加入世贸的今天，公民的法制观念日益增强而与国际形式相适应。然而，法律真的需要充分反映需求，将住宅眺望权特别考虑入立法中么？笔者认为，回答不是肯定的。

我们知道，眺望权一词最早出现于罗马时期，是为“城市地役权”的一种，与我们今天探讨的眺望权显然大相径庭。正如笔者在前文提到的，如今的眺望权是人民生活水平普遍提高，物质和精神领域双重满足倍受重视的产物，是一种实际意义上的“享受权”，而对于任何一个国家来说，立法的初衷莫过于维护社会秩序，保护公民基本权利不受侵害，即我们所说的维护“公序良俗”。从这个角度说，如眺望权这样的享受权已明显逾越了法律“应该而必然”保护的基本权利范围。在时代变化日新月异的今天，法律的完善和更新是必要的，然而如果要求法律对任何一个新兴的需求都加以权责规定，后果是不堪设想的。
几年前，一些国家将“日照权”列入了立法，在我国的《城市规划法》和《民法》中，对维护建筑物享受日照的利益也都有规定，从阳光对人类身体的重要性来看，这尚且可以理解；如今，又有人提出了“眺望权”的保护；可以想见，数年之后，我们是不是会看到公民申请“新衣展览权”的保护，即当他（她）穿上了新买的衣服走在大街上时，任何人都有义务为其腾出相当空间以不阻挡其他路人打量这件新衣的视线呢？听来颇为可笑，然而从我们的公民现在如此懂得举起法律武器的趋势来看，这类权利名称的出现不是没有可能；况且，一旦住宅眺望权被列入立法内容，“新衣展览权”能得到法律保护也不能不算顺理成章。长此以往，普通公民每行一步路，每说一句话，都要查看一遍〈民法通则〉以防不慎触犯了对某项新兴私权的保护了。
这与在中国传统法律文化中根深蒂固的“无讼”思想形成了鲜明对比。先秦诸子的学说大多提倡“无讼”，即，使诉讼根本不发生；出于息讼的目的，中国解决纠纷的传统方式也是调节。或许正因为长久以来中国法律职业的非专业化，司法程序的非科学性和公民法制观念的淡薄，使得在这样一个以法律为行为准绳的全球大环境下，中国公民迫不及待地进行一次“质的飞跃”。由于经济等各方面因素的不平衡影响，各地区、各阶层人民在法律意识水平上显得参差不齐；广告、电影等媒介的侧面作用下，公民脑中逐渐形成的法律观念与真正的法制意识也相去甚远：一方面，我们看到偏远山区的普法工作举步维艰；另一方面，倍受台词“讨个说法”观念影响的公民们又视法律为万能药，过于频繁地求助于法律。近年来，像妓女状告嫖客拒不付费的怪事层出不穷。这种不正常发展是法律体制处在转型时期的我国必须面对的，如何正确处理法律的职权范围也就成了至关重要的问题。

我们必须清楚意识到，法律规范和保护了每一个公民的权利和义务。同时，当法律的手太多地触及了少数人享受性的私权时，它将很难保证剩下的大部分人能受到平等公正的待遇；即使有一天，我国国民的平均生活水平远超过了小康程度，立法内容的过于奢侈化也很难叫人不为其前景担忧。

回到住宅眺望权问题，当人们越来越趋向于将住房的眺望性纳入日常生活的考虑内容时，对此权利设置法律保护似乎是不可避免的。但此保护行为可以通过〈合同法〉，〈消费者权益保护法〉等作出，就开发商是否违背其保证房屋有持久眺望功能的承诺来对此权利进行间接保护。至于是否有必要将住宅眺望权单独立法，尚值得斟酌。以前文提到过的“日照权”为例，日本《朝日新闻》2001/5/11 就有新闻这样评述：“在日本，消费者也曾经经历过对自己的权益的认识从高到低变化的一个过程。其中作为消费者意识发生变化的一个典型例子就是当年的“日照权”诉讼案。”这就为从消费者权益保护角度来处理此类问题提供了实例。

今天有了住宅眺望权，明天将出现更多等待保护的新权利，我国尚不完善的法律体制面临着严峻的挑战。什么时候出手，如何出手，将是我们在今后的很长一段时期内必须审慎的。主张法治并不等于滥用权利——这一观点必将在今后的实践中逐渐为人民所理解和接受。
安徽省巢湖市人民政府


巢湖市机构编制管理暂行办法
2002年8月8日


　　　　　　　　　　第一章 总 则
　　第一条 为规范我市各级党政群机关和事业单位的机构设置，加强人员编制管理，提高行政效率，降低行政成本，根据国家和省有关法规、政策的规定，结合我市实际情况，制定本办法。
　　第二条 本市各级党委工作部门、国家权力机关、行政机关、政治协商机关、审判机关、检察机关、各民主党派、人民团体(以下简称党政群机关)和全民所有制事业单位的机构编制管理工作适用本办法。
　　第三条 本办法所称机构编制管理主要指机构的设置、变更与撤销，机构职能的配置与调整，机构规格的确定，人员编制与领导职数的核定等。
　　第四条 党政群机关和事业单位的机构编制管理必须遵循“精兵简政”的方针和“精简、统一、效能”以及政事、政企、事企分开的原则。必须根据政府职能转变和社会事业发展的需要，以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，有利于提高行政效能。
　　第五条 党政群机关和事业单位的机构编制工作实行“统一领导、分级负责制”。
各级机构编制委员会及其办事机构是同级党委、政府负责机构改革和机构编制管理的综合、协调和监督机关。凡涉及机构的设置、规格、变更与撤销、职能配置、领导职数、人员编制等事宜，均由机构编制委员会(以下简称编委)按规定审批程序集体讨论决定。机构编制委员会办公室(以下简称编办)，负责处理日常工作。严禁机构编制部门之外的部门研究决定机构编制事宜。
　　第六条 党政群机关和事业单位的机构编制必须严格按规定的审批权限和程序履行报批手续。
　　基本审批程序是：
　　(一)申报。凡涉及机构的设立、变更与撤销、职能的配置与调整、机构规格的确定、人员编制与领导职数的核定，须由主管部门提出专题申请，报编办。
　　(二)审核。编办依据国家和省相关的法律法规和定编标准，在调查研究、科学分析与论证的基础上，提出意见，提交编委审议。
　　(三)审议批准或上报。编委对编办提出的意见研究决定后，由编办拟文，编委主任签发或受主任委托的副主任签发。须提交上级编制部门或本级党委研究的事宜要及时上报。
　　　　　　　　　　　第二章 机构管理
　　第七条 党政群机关依据有关法律、法规和工作需要，设置必要的工作部门。市级党政群机关分别设部、委、办、局，内设科、室(部)；县(区)党政群机关分别设部、委、办、局，内设股、室。
　　第八条 事业单位的机构编制，实行总量控制。一般不再增设财政拨款事业单位 (包括财政全额供给、差额补贴、定额补贴的事业单位，下同)。个别确因工作需要增设的，本着“撤一建一”或“只减不增”的原则办理，并严格履行报批手续。严禁自收自支事业单位转为财政拨款事业单位。
　　第九条 全市党政群机关和事业单位的机构设置和调整按下列程序审批：
　　(一)市委工作机构、市政府工作部门、直属机构、议事机构、办事机构、部门管理机构、市人民团体以及中等专业学校和副厅级以上事业单位的设置、撤销、合并、更名由市委、市政府审议，报省委、省政府批准。
　　(二)市、县(区)要求新增财政补贴事业单位的机构编制由市编委审议，报省编委审批；市、县(区)要求新增行政事业性收费(规费)事业单位的机构编制，由市编委在征得省编委同意后审批，报省编办备案；市、县(区)新设其他自收自支事业单位，由市编委审批，报省编办备案。
　　(三)副县级及以上事业单位机构、副厅级事业单位内设机构的设置、撤销、合并、
更名，须由市编委征得省编办同意后，报市委、市政府批准，市编委行文。
　　(四)市直各部门内设机构、县(区)直属工作部门的设置、撤销、合并、更名，科级事业单位的撤销、合并、更名，须由市编委批准。
　　(五)对乡镇财政补贴性质事业单位机构编制继续实行限额设置和限额配备确需增加的，须经省编办同意后由市编委审批。
　　第十条 设置、撤销或合并机构的方案应当包括的事项。
　　(一)设置行政机构：
　　1、设置机构的必要性、合法性和可行性；
　　2、机构的类型、名称和职能；
　　3、内设机构的名称和职能；
　　4、与业务接近的行政机构职能的划分；
　　5、人员编制和领导职数。
　　(二)设置事业单位：
　　1、设置机构的必要性、合法性和可行性；
　　2、机构的名称、基本职能、工作任务、隶属关系；
　　3、机构的办公条件、经费来源、工作方法、编制员额和人员结构。
　　(三)撤销或合并机构：
　　1、机构撤销或合并的理由；
　　2、机构撤销或合并后职能的消失、转移情况；
　　3、机构撤销或合并后编制的调整和人员分流。
　　第十一条 学会、研究会、基金会等社会团体的设立和调整，按国家和省有关规定办理，不列入行政、事业单位管理。
　　党政群机关和事业单位一律不得兴办经济实体；已办的必须脱钩，一律不得列入事业单位管理。
　　第十二条 机构设置后，市直各部门职能的调整，市直各部门与县(区)的职权划分，由市编办提出方案，报市编委研究决定。
　　　　　　　　　第三章 人员编制管理
　　第十三条 党政群机关和事业单位编制在批准机构设置时确定。党政群机关的人员编制数包括行政编制、离退休服务人员和工勤人员编制。
　　事业单位的人员编制主要依据编制标准测算。事业单位人员编制包括管理人员、专业技术人员、业务人员和后勤服务人员。各类人员应有合理的比例，行政、后勤人员比例不得过大。
　　第十四条 各级党政群机关和事业单位的人员编制都要由同级编委研究决定，对机构改革中行政编制的分配使用，须由市委、市政府批准。党政群各部门和内设机构的领导职数按省、市有关规定执行。
　　第十五条 党政群机关进人的对象和标准为：
　　(一)经国家公务员考试，择优录用的各类人员；
　　(二)按照有关规定，选举产生的党委、人大、政府、政协、纪委的领导人，以及市、县 (区)管干部；
　　(三)安置到各级机关任职的转业军官；
　　(四)根据工作需要，调任领导职务的人员；
　　(五)根据工作需要，引进的高层次人才。
　　第十六条 事业单位进人的对象和标准为：
　　(一)公开招考，择优录用的专业对口的大中专毕业生和其他人员；
　　(二)在分类管理基础上，按照干部管理权限任命的领导人员；
　　(三)机关、事业单位顺向流动人员和相同财政拨款类型的事业单位之间横向流动人员
　　(四)安置到财政拨款事业单位的转业军官及安置到自收自支事业单位的复员退伍军人、转业军官的随调家属和其他政策性安置人员；
　　(五)引进的特殊人才。
　　第十七条 市直党政群机关和事业单位进人都必须在有编制的前提下进行列程序审批：
　　(一)市直党政群机关、财政拨款事业单位和收取行政事业性规费的自收自支事业单位调进干部，除第二款所列情况外，均由市人事局汇集有关部门意见后，提出意见，提交市编委研究决定。上述单位的后勤服务系统都要逐步推向社会，其工人岗位新增用人，原则上都应采取聘用合同制，确因工作需要调进工人，必须从严掌握，由市编办商市劳动局，提出初步意见，提交市编委研究决定。
　　(二)市直党政群机关(含参照公务员管理的事业单位)之间人员的横向流动及调出，相同财政拨款类型事业单位之间人员的横向流动，由财政全供事业单位向财政差、定补事业单位的顺向流动和经营性的自收自支事业单位进人，由组织、人事部门根据工作需要、编制空缺等情况审议决定，按规定程序办理手续后，由编办办理“人编”手续。
　　(三)党政群机关录用主任科员及以下非领导职务公务员(工作人员)，由市人事局根据批准的计划组织实施，面向社会，公开招考录用；市直财政拨款事业单位招聘大中专毕业生，由市人事局在市政府批准的年度招聘大中专毕业生计划总数内，组织考试招聘。
　　　　　　　　　　　第四章 监督检查
　　第十八条 机构编制一经批准，各单位必须严格执行。未经批准设置的机构和编制，编制部门不予承认，财政部门不予列入财政预算和核拨经费。
　　各地、各部门、各单位要在核定的编制范围内配备人员，严禁超编进人，满编单位必须先出后进。对于随意突破编制或未按规定的审批程序进入的人员，各级编办一律不得给其办理“人编”、人事部门不得给其核认工资和接转工资关系，财政部门不予核发工资。
　　未经国家公务员考试不得录用或调用人员到党政群机关担任主任科员以下非领导职务。
　　第十九条 市级党政群机关各部门不得干预县(区)或其他单位机构编制管理。
　　第二十条 市编办对全市党政群机关和事业单位的机构设置和编制执行情况进行监督检查。各县(区)编办、市直各相关部门和单位应当每年向市编办提供其机构设置和编制执行情况的报告。
　　第二十一条 市直各部门违反本办法，有下列行为之一的，由市编办责令限期纠正；逾期不纠正的，由市委、市政府或有关部门追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人的责任，直至给予党纪、政纪处分：
　　(一)擅自设置副科级以上内设机构的；
　　(二)擅自设置全民所有制事业单位的；
　　(三)擅自扩大职能的；
　　(四)擅自变更机构名称的；
　　(五)超过核定的编制或未按规定的程序批准擅自使用工作人员的；
　　(六)有违反机构设置和编制管理规定的其他行为的。
　　　　　　　　　　　第五章 附则
　　第二十二条 各县(区)党政群机关、事业单位的机构编制管理参照本办法执行。
　　第二十三条 本办法自发布之日起施行。凡过去有关规定与本办法有抵触的，均以本办法为准。今后上级有新的规定，按上级的规定执行。
　　第二十四条 本办法由市编办负责解释。