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让证据走下人造的神坛/何家弘

时间:2024-05-21 11:30:12 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8074
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让证据走下人造的神坛

何家弘·

笔者在研习证据学理论的时候,经常感到我国这一学科领域内某些占统治地位的观点缺乏严谨的逻辑性和内在的科学性,因而导致了理论上的纷争和实践中的混乱。对于这些貌似堂皇的观点,笔者心中生出许多疑问并继而转化为异议。虽然明知这些异议会让很多笔者所敬仰的师长们感到逆耳,但其如骨鲠在喉,实在是不吐不快。
一、证据概念误区的表象

虽然证据的概念已经是一个被学者们讨论得很多的问题,似乎再多谈一句都是赘余了。然而,以笔者之管见,尽管这方面的文字确实不少,但其中仍有许多不尽清晰不尽明了之处,而且这些问题涉及整个证据学理论的构架,绝非无关紧要。
(一)证据首先是一个法律术语,抛开语词使用习惯去界定证据的概念是误区之一

证据一词在汉语中的准确起源大概已经很难查考了(也许这仅是笔者孤陋寡闻所妄下的论断)。唐代文豪韩愈在那篇《柳子厚墓志铭》中曾经写下了“议论证据今古,出入经史百子”的名句。然而,其中的“证据”是动词,意为“据史考证”或“据实证明”。在古汉语中,证据二字往往是分开使用的。其中,“证”字犹如现代的证据,但多指人证;“据”字则意为依据或根据。例如,《唐律·断狱》中就多有“据众证定罪”之用语。及至清代,法律中仍有“众证明白,即同狱成”的规定。本世纪初,随着白话文的推广,证据二字才越来越多地合并为一个词使用,而且多出现在与法律事务有关的文字之中。例如,南京临时政府于1912年3月2日颁布的《大总统令内务、司法两部通饬所属禁止刑讯文》中规定:“鞫狱当视证据之充实与否,不当偏重口供。”这可以视为后来在我国颇为流行的“重证据,不轻信口供”之办案原则的发端。

现在,证据已经是汉语中常用的语词之一。诚然,人们在日常生活中在非法律事务中也使用这一概念,但是,由于它在法律事务中具有特别重要的地位和最高的使用频率,所以它仍然在很大程度上属于专门的法律术语,以致于人们一听到这两个字就会首先联想到案件、纠纷、调查、审判等法律事务中的问题。《辞海》中对证据的解释即:“法律用语,据以认定案情的材料。”因此,人们都知道“证据学”是专门研究法律事务中证据问题的学科,不会因为其前面没有冠以“法律”、“司法”或“诉讼”等字样就把其误解为研究日常生活中或其他专业领域内证据问题的学科。从某种意义上讲,人们在日常生活中和非法律事务中使用证据一词时实际是在借用这一法律术语。

由此可见,证据很久以来就成为了法律领域内的一个专门用语。换言之,证据首先是或者主要是法律术语。因此人们在日常生活中对证据一词的一般理解实际上也是以法律领域内的概念为基础的。二者之间没有也不应该有本质上的差异。明确这一点,就要求我们在讨论证据的概念问题时必须从这两个字的基本含义出发。我们不应该片面地强调法律用语和人们日常生活用语的差异,而偏离人们在长期形成的语言习惯中对证据一词的一般理解,并生造出所谓“法律证据”或“法律事务证据”的概念。从这一意义上讲,认为证据首先是一个日常生活用语,并因此要抛开人们对证据的一般理解而在所谓的“法律意义”上为其重新下个定义的观点,实际上是证据概念问题上的第一个误区。
(二)证据一词本身并没有真假善恶的价值取向,改变证据概念的这种“中性”立场是误区之二

那么,究竟什么是证据呢?或者说,人们对证据的一般理解究竟是什么呢?简言之,证据就是证明的根据。这是对证据一词最简洁最准确的解释,也是人们普遍接受的证据定义。因此,我们可以将其称为证据的“基本定义”。

诚然,在法律上给证据下定义,可以给出更为具体更为明确的界定和说明,但我们不应忘记或抛弃这一语词本身所具有的基本含义。语词的基本含义是人们在使用该语的长期过程中约定俗成的。如果我们忘却了这一点,就会背离语言的使用规律。

世界各国的法律学者对证据的概念有不同的解释并在各自的基础上形成了不同的学说。笔者无意在此评论百家,只想谈一谈在我国法学界占统治地位的关于证据概念的观点。而这种观点的缘起就在于我国刑事诉讼法中的有关规定。

1979年7月1日,第五届全国人民代表大会第二次会议通过了新中国的第一部刑事诉讼法。该法第31条规定:“证明案件真实情况的一切事实,都是证据。”这是我国法律首次给证据一词下的定义。后来问世的民事诉讼法和行政诉讼法,以及1996年修正的新刑事诉讼法都接受了这一定义。于是,这一定义就成了我国对证据概念的官方解释。下面,我们便具体分析一下这个定义。

按照刑诉法中的规定,证据就是证明案件真实情况的事实。这一定义中的核心词是“事实”,因此可以将其简化为“证据即……事实”。这一定义与我们前面谈到的“基本定义”之间的最主要区别就在于它把“根据”改成了“事实”。这一改变的用意是显而易见的,即要强调证据的真实性。为此,该定义还不惜在前面使用了颇有赘余之嫌的“真实”二字。换言之,仅仅强调证据必须是“事实”还不够劲儿,还要强调其证明的必须是案件的“真实”情况。一言以蔽之:“不属实者非证据”!这充分反映了立法者们生怕别人不知道他们重视证据“真实性”的执著心态。

从证据一词的“基本定义”来看,它并没有真假善恶的价值取向。好人可以使用证据,坏人也可以使用证据。换言之,无论你要证明的是什么,也无论你证明的根据是什么,只要你把甲用做证明乙的根据,甲就是证据。就真假的两值观念而言,“根据”一词也是中性的,它可真可假,或者说它可以同时包含真与假的内容。

然而,“事实”一词则改变了证据概念的这一性质,使它不再具有中性的立场,而是坚决地站到了“真实”的一方,把一切不真实或不属实的东西都排斥在证据的范畴之外。毫无疑问,这体现了一种良好的理想或愿望,但是它改变了证据一词本身所具有的“中性”立场,因此也就不可避免地引发了这一概念与人们使用该语词的习惯之间的矛盾。

诚然,证据就是证明的根据这一“基本定义”中的“根据”一词有些抽象。学者要对其进行解释和说明也是无可非议的。但是你的解释和说明不能偏离原意。比方说,你用“依据”、“凭据”等近义词来代替“根据”就不会改变词意;你用“材料”、“手段”等同样没有真假价值取向的中性词来说明“根据”,也不会造成使用中的混乱与自相矛盾(至于“材料”和“手段”等词能否准确全面地表达“根据”一词的内涵,则另当别论)。但是,你一旦改变了原来词语的属性,用具有真假价值取向的“事实”来代替或说明本来没有真假价值取向的“根据”一词,就会背离该语词的原意并造成使用上的混乱。实际上,刑诉法的起草者们也无法摆脱这种自相矛盾的困扰。

例如,刑诉法在给出上述定义并列举了7种证据之后,又明确指出:“以上证据必须经过查证属实,才能作为定案的根据。”人们不禁问道:既然证据都是“真实的”事实,既然不属实的东西都不是证据,那么还有什么必要去“查证属实”呢?已经肯定是事实的东西却还要让人去审查其是不是事实,这就好像让人去审查一只狗是不是狗一样荒唐。这种自相矛盾的情况在上述法典及其相关的论述中还有多处,在此就不一一列举了。
二、证据概念误区的症结

人们在证据概念问题上的认识误区,归根结底在于证据所反应或证明的案件事实是否必须属实。从司法实践的情况来看,坚持“不属实者非证据”的观点是很难成立的。众所周知,无论在刑事案件中还是在民事案件中,无论是在经济纠纷中还是在行政诉讼中,当事人提交司法机关的证据和司法机关自己收集的证据中都是有真有假的,因此才需要认真地审查评断。按照“不属实者非证据”的观点,这些当事人提交的和司法机关收集的证据显然就都不能称为“证据”了,因为它们很可能不属实嘛!

其实,持“不属实者非证据”观点的学者自己也无法否认现实生活中这种证据真假混杂的情况。例如,《证据学》一书的作者在批驳“证据来源”或“证据材料”的提法时坦率地指出:“在诉讼过程中,司法人员初步作为证据收集的物品、书面文件以及证人、当事人的陈述,常有真假相杂的情况。在经过审查判断之后,摒弃那些虚假的或者与案件事实无客观联系的物品或陈述等,不作为证据使用,这是常见的事。这些一度曾经被收集而不能证明案件真实情况的东西,本来就不是证据,也不应称之为‘证据来源’或‘证据材料’。”〔1〕

然而,问题并没有到此结束。实践经验无数次告诉我们,不仅当事人提供的和司法机关收集的证据中有真有假,司法机关审查判断之后用做定案根据的证据中也会有真有假,否则就不会有冤假错案了。有的时候,法官采信的证据被后来的事实证明为假;有时候,法官决定不予采信的证据又被后来的事实证明为真。人非圣贤,孰能无过?法官亦非“超人”,我们怎么能要求他们在审查评断证据时不得犯任何错误呢?如果按照“不属实者非证据”的观点,那些被法官错误地采信了的证据也就不能再称为证据了,而顶多属于“一度曾经被”用做证据“而不能证明案件真实情况的东西”,其“本来就不是证据”。

问题到此仍然没有结束。已经明确的错案还好说。错了,纠正过来就得了。我们以前看走了眼,错把别的东西看成了证据。谁能保证自己永远不会看走眼呢?!问题是那些在今天还没有被发现为冤假错案的判决中,难道就肯定没有错误吗?在法官们正在做出的判决中,难道就肯定没有内容不属实或者不完全属实的证据吗?如果我们让每一位法官扪心自问,恐怕他们都很难做出“肯定没有”的回答。换言之,如果我们坚持“不属实者非证据”的定义,恐怕很多诚实的法官都不敢坚持说他们定案的依据是“清一色”的“证据”了。他们也许会说,他们认为那些定案的依据都是“证据”,但那仅仅是他们自己的“认为”。倘若其中某些证据日后被新发现的事实或证据所否定,那也是难以避免的事情。他们还可能更加勇敢地承认,那些定案依据中肯定有“证据”,但是也肯定有一些本不是“证据”而被错误地“用做证据”的东西。至于那些本来就不诚实或者不太诚实的法官们,其采信的证据是否属实,就更值得打上一个大大的问号了。

严格说来,在任何一起案件的定案依据中,都存在着证据不完全属实的可能性。而且就每一个具体的证据来说,其中也存在着不完全属实的可能性。例如,证人证言往往不是百分之百属实的。那些决定采信某证言的法官一般也都知道该证言只是基本属实。那么,证言中不属实或可能不属实的部分还是不是证据呢?如果我们可以对此问题做出否定的回答,那么一份证言就同时既是证据又不是证据,而提供该证言的人就既是证人又不是证人了。这样的结论虽然听上去挺“辩证”的,但是终让人觉得有些可笑。

由此可见,如果我们非硬着头皮说法官认定的证据就肯定是百分之百的属实,那么即使法官们自己不好意思说“不”,即使客观事实一时无法站出来说“不”,也总会有别人说“不”的。法官也是人,和当事人、律师、侦查人员、检察人员一样的人。凭什么别人收集并审查过的证据都不一定属实,但只要一经过法官的手就属实啦?虽然法官在诉讼程序中处于决策人的位置,但是那并不等于说你就有了识别真假证据的“特异功能”。证据的判断和采信者都是人。你以为你是谁哪!

于是,我们就被这“不属实者非证据”的定义带入了一种非常尴尬的境地。试以刑事案件的诉讼过程为例:当事人和证人提供的证据可能不属实,不能称为证据;侦查人员收集的证据也可能不属实,也不能称为证据;检察人员提交审判的证据还可能不属实,还不能称为证据;一审法院认定的证据仍然可能不属实,仍然不能称为证据;二审法院……这样一来,证据何在?证据岂不成了人们在现实生活中可望而不可及的东西了吗?

民政部、国家开发银行关于贯彻落实《支持社会养老服务体系建设规划合作协议》共同推进社会养老服务体系建设的意见

民政部 国家开发银行


民政部、国家开发银行关于贯彻落实《支持社会养老服务体系建设规划合作协议》共同推进社会养老服务体系建设的意见

民发〔2012〕209号



  各省、自治区、直辖市民政厅(局),各计划单列市民政局,新疆生产建设兵团民政局;国家开发银行各分行、代表处,总行各部门,控股子公司:


  养老问题是关系国计民生和国家长治久安的重大问题,为积极应对人口老龄化,建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系,根据《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)的通知》(国办发〔2011〕60号,以下简称《通知》)要求,本着“优势互补、共促发展”的原则,民政部与国家开发银行决定开展战略合作,并提出如下意见。


  一、社会养老服务体系建设任重道远,迫切需要开发性金融的大力支持


  (一)加强社会养老服务体系建设是应对人口老龄化、保障和改善民生、促进社会和谐稳定的必然要求。我国老年人口基数大、增长快,并呈现高龄化、空巢化、失能化趋势,人口老龄化加速发展,养老服务需求剧增。预计到2015年,全国老年人口将达到2.21亿,约占总人口的16%。但我国社会养老服务体系建设仍处于起步阶段,还存在与新形势、新任务、新需求不相适应的诸多问题。各级政府和主管部门要充分认识加快建设社会养老服务体系的重要性,将建设社会养老服务体系作为改善民生的重要内容,认真抓好落实,做出成效。


  (二)加强社会养老服务体系建设迫切需要开发性金融的大力支持。根据《通知》要求,“十二五”期间,全国需要增加日间照料床位和机构养老床位340余万张,改造30%现有床位,建设任务十分繁重,仅靠财政资金难以满足建设需求,资金缺口很大,急需加大资金投入。由于社会养老服务体系建设周期长、资金需求大,迫切需要开发性金融的中长期资金支持。


  (三)国家开发银行积极支持社会养老服务体系建设。以开发性金融理念为指导,坚持政府主导与市场化运作相结合,遵循“先规划、再试点,逐步推进”的工作思路,研究各地实际情况,通过试点探索开发性金融支持社会养老服务体系建设的各类模式,切实加大支持社会养老服务体系建设的力度。


  二、明确开发性金融支持社会养老服务体系建设的总体思路


  (四)指导思想。以科学发展观为指导,充分发挥民政部门组织协调优势,综合运用财政和货币政策,结合国家开发银行中长期投融资优势,引领银行业金融机构及社会资金加大融资支持力度,放大支持效能,推动社会养老服务体系建设健康快速发展。


  (五)总体目标。通过双方合作,到“十二五”末,基本建立开发性金融支持社会养老服务体系建设的体制机制,稳步扩大信贷支持规模,完善金融支持模式,有效拓展养老服务业市场化融资渠道,提升金融支持社会养老服务体系建设的服务水平。


  三、落实开发性金融支持社会养老服务体系建设的主要内容


  (六)重点支持养老服务设施建设。按照“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的原则,积极支持“敬老爱老助老工程”建设,重点支持政府和社会力量兴办各类养老机构和社区日间照料场所,通过支持新建、改扩建和购置,提升社会养老服务设施水平。


  (七)全面开展规划合作,批量化培育策划项目,测算投融资需求,探索符合实际需求的融资模式,为信贷资金投入打通渠道。


  (八)推动养老服务投融资平台建设。协助政府整合资源,落实优惠政策,设立、培育和发展资本金充足、治理结构完善、投资主体多元化的养老服务设施投融资平台,搭建符合监管要求和银行贷款条件的承贷主体。


  (九)开展中长期贷款,提供综合金融服务。各级民政部门根据实际建设需求,向国家开发银行推荐具备贷款条件的重点项目、示范项目,并在具体项目上给予相应政策倾斜。国家开发银行发挥“投资、贷款、债券、租赁、证券”综合金融服务优势,对社会养老服务体系建设提供全面优惠的信贷政策支持和综合金融服务,选择符合监管要求和银行贷款条件的市场化运作主体作为借款人,支持项目实施。在试点阶段,开发银行每年提供不少于100亿元人民币的专项贷款规模,并根据整体工作推动情况及具体项目实际进展及时安排,以北京康联公司作为主要承贷主体,构建融资平台,支持试点项目实施。


  四、民政部门积极协助国家开发银行加强资金监管


  (十)严控贷款投向。加强贷款投向管理,密切监控项目贷款用途,确保专款专用。各级民政部门和国家开发银行各分行应严格审查项目性质,除符合国家规定的项目区内必要的配套商业设施外,严禁贷款资金用于商业房地产(含商品房)领域。


  (十一)加强项目监督管理。民政部门要加强各类专项补助项目的管理和技术指导,并利用信息资源优势,及时向国家开发银行通报项目运行情况,确保项目顺利实施并发挥效益。


  五、完善开发性金融支持社会养老服务体系建设的保障措施


  (十二)建立工作机制,加强统一领导。民政部社会福利和慈善事业促进司与国家开发银行规划局作为民政部与国家开发银行对口联系部门,负责全面推动开发性金融支持社会养老服务体系建设日常工作,协商解决合作中遇到的问题。各省(自治区、直辖市)民政部门、国家开发银行分支机构要建立工作信息共享和沟通协调机制,认真做好社会养老服务体系规划编制、体制机制建设、重大项目开发等工作。


  (十三)密切配合,争取政策支持。民政部门积极协调有关政府部门,落实社会养老服务体系建设项目的各项税费优惠政策,保障养老机构建设用地。民政部门和国家开发银行充分发挥各自优势,在投融资平台建设、还款来源、信用结构、贷款期限、市场准入、行政审批、财政补助、贷款贴息以及风险补偿金等方面,积极争取相关部门的支持,营造良好的政策环境。


  (十四)开展合作试点。按照自愿申请、民政部门和国家开发银行联合审核的程序,选择意愿强、基础好、条件成熟的地区合作开展试点。民政部门可根据各地实际情况,推动养老示范基地建设,扩大影响,总结经验,并逐步扩大覆盖面。具体试点项目,由各省级民政部门审核后,向开发银行规划局和属地分支机构推荐,开发银行规划局和民政部社会福利和慈善事业促进司共同研究选择重点支持项目,确定融资平台推动试点项目落地,并按照开发银行相关规定开展授信评审工作。开发银行完成贷款审查后报民政部备案。双方根据试点情况总结成功的运作模式和经验,逐步在全国社会养老服务体系建设中推广实施。


附件:《民政部 国家开发银行支持社会养老服务体系建设规划合作协议》


民政部 国家开发银行

2012年11月6日



附件:

中华人民共和国民政部
国家开发银行股份有限公司


支持社会养老服务体系建设规划合作协议



二○一二年九月


    养老问题是关系国计民生的重大问题,为积极应对人口老龄化,贯彻落实《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)的通知》(国办发[2011]60号)要求,民政部和国家开发银行股份有限公司(下称国家开发银行)本着优势互补、共促发展的原则,经友好协商,决定就支持社会养老服务体系建设建立长期、稳定、全面的合作关系,并达成如下协议:
    一、合作原则
   以科学发展观为指导,以开发性金融理论为支撑,以规划合作为平台,充分发挥民政部在社会养老服务体系建设方面的政府组织协调优势和国家开发银行的开发性金融优势;紧紧围绕国家“十二五”社会养老服务体系建设规划的总体方向和任务目标,本着“优势互补、共促发展”的原则,促进与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调的社会养老服务体系建设。
    二、合作目标
    通过规划合作,不断完善我国社会养老服务体系建设的顶层设计,研究形成国家支持社会养老服务体系建设的政策措施,提升社会养老服务体系建设的前瞻性、科学性、系统性和可操作性;通过规划合作,探索民政部门与开发性金融携手支持社会养老服务体系建设的模式和路径,共同谋划策划一批具有示范效应的重大建设项目;引导推动社会资金投入社会养老服务体系建设,促进社会养老服务体系建设又快又好发展。
    三、合作内容
    (一)规划编制合作。共同开展有关社会养老服务体系建设的中长期发展规划、系统性融资规划、重点专项规划的编制及修编工作。
    (二)专题研究合作。围绕社会养老服务体系建设,合作开展有关财税政策、土地政策、投融资平台建设、综合金融服务模式、监管政策、风险防范措施等方面的专题研究。
    (三)试点示范合作。双方根据全国社会养老服务体系建设总体融资需求,选择一批具有引导和示范效应的重点项目进行试点支持。对试点项目,民政部门提供相关扶持政策,国家开发银行提供优惠信贷政策,共同加快推进一批示范效应强、社会反响好的社会养老服务体系项目建设,以带动社会资源对社会养老服务体系建设的投入,促进试点经验在全国推广。
    (四)全面推广合作。双方在试点示范基础上,总结成功的运作模式和经验,在全国范围内逐步推广,促进整个社会养老服务体系建设健康、快速、可持续发展。
    四、合作机制
    (一)为加强组织、协调,双方联合成立协调领导小组,双方分管领导担任组长,有关部门参加。领导小组办公室设在民政部社会福利和慈善事业促进司、国家开发银行规划局,负责处理双方合作的具体事务。
    (二)双方建立联系和合作机制,不定期交流和沟通有关信息,推动合作协议执行及有关项目进程,联合开展调研、课题研究和业务交流活动。
    五、双方承诺
    (一)双方及所属部门有义务保守国家秘密、商业秘密、对方业务秘密以及非公开信息等,如遇国家法律法规和政策变化,双方及时协商调整,最大限度减少给双方带来的负面影响及损失。
    (二)双方同意未尽事宜双方可随时协商解决。
    六、本协议正本一式两份,双方各执一份;副本双方各执一份,副本具有与正本同等的法律效力。
    七、本协议自双方签署之日起生效。
   
   (签字页)
   
民政部(盖章) 国家开发银行股份有限
公司(盖章)



法定代表人(授权代理人) 法定代表人(授权代理人)
   (签字) (签字)
   
   

    年 月 日 年 月 日
   
签订地点:北京
   

大连市环境保护条例

辽宁省人大常委会


大连市环境保护条例
辽宁省人大常委会


(1991年6月27日大连市第十届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过 1991年7月27日辽宁省第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议批准)

目 录

第一章 总 则
第二章 环境监督管理
第三章 生态和资源保护
第四章 防治环境污染和其他公害
第五章 罚 则
第六章 附 则

第一章 总 则
第一条 为保护和改善生活环境与生态环境,防止污染和其他公害,提高大连市的环境质量,保障人体健康,促进社会和经济发展,依据《中华人民共和国环境保护法》和有关法律、法规,制定本条例。
第二条 本条例适用于大连市行政区域内的一切单位和个人。
第三条 环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划,坚持经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展,达到经济效益、社会效益、环境效益的统一,使环境保护工作同国民经济建设和社会发展相协调。
第四条 任何单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。
第五条 市及县(市)、区环境保护局,是同级人民政府环境保护行政主管部门,对本辖区的环境保护工作实施统一的监督管理。
乡(镇)人民政府和街道办事处应有环境保护工作人员,负责监督、检查所辖区的环境保护工作。
各级环境保护监察员,在规定的职权范围内执行监察任务。
第六条 各级人民政府计划部门在编制规划和计划时,应会同有关部门拟定环境保护计划,经同级人民政府批准实施。
各级人民政府行业主管部门应依照职责分工,依法做好本系统或本地区环境保护工作的协调和监督管理。
各级科学技术部门应加强环境科学技术的研究、开发和推广应用工作;宣传教育部门应加强宣传、普及环境科学知识和环境法律知识。
第七条 港务监督、渔政渔港监督、公安、交通、铁路、民航及军队环境保护部门,应依照法律、法规的规定,对环境污染防治实施监督管理。
市及县(市)区人民政府的土地、矿产、水产、林业、农业、水利等行政主管部门,依照有关法律的规定,对资源的保护实施监督管理。
第八条 对保护环境和防治污染有显著成绩的单位和个人,由人民政府给予表彰和奖励。

第二章 环境监督管理
第九条 市及县(市)、区人民政府必须加强对环境保护工作的领导,实行环境保护目标责任制和区域环境综合整治定量考核,并定期向同级人民代表大会及其常委会和上一级人民政府报告工作。
各企业、事业单位必须建立健全环境保护管理制度,落实环境保护目标责任制,使本单位的环境保护工作符合国家标准。
第十条 各级财政、工商、物价、税收和能源等部门应按照有关法律、法规,对环境保护产业或项目实行优惠政策,鼓励资源、能源的合理开发利用和废弃物的综合利用。
第十一条 健全地方环境质量标准和污染物排放标准。对国家、省未作规定的项目和需要调整标准的个别项目,其标准由大连市人民政府根据实际情况制定,报辽宁省人民政府批准并公布实施。
第十二条 市及县(市)、区环境保护行政主管部门要健全环境监测制度,实施统一的规范。组织监测网络,协调监测工作,汇总监测数据和资料,评价环境质量和污染状况。
第十三条 市及县(市)、区人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,有权对管辖范围内的排污单位进行现场检查。被检查的单位应当如实反映情况,提供必要的资料。检查机关应当为被检查的单位保守技术和业务秘密。
第十四条 跨行政区域的环境污染和环境破坏的防治工作,由所在地的人民政府协商解决,或者由上一级人民政府协调解决,并作出决定。
第十五条 凡对环境有影响的建设项目都应实行环境影响评价制度,填写环境影响报告书(表),取得环境保护设施验收合格证。其中对投资额在一千万元以上的建设项目,污染严重的项目,开垦荒地、围海造地、开发滩涂、采伐森林的项目,大量开采地下水和改变地质地貌的项目,
必须作出环境影响评价。
环境影响报告书(表)未经环境保护行政主管部门批准的和未按规定进行环境影响评价的建设项目,有关部门不得为其办理计划、土地、基建审批手续和贷款,不得供应材料、设备。未取得环境保护设施验收合格证的单位,工商行政管理部门不得为其发放营业执照。

第三章 生态和资源保护
第十六条 各级人民政府和有关部门必须执行国家有关资源和环境保护的法律、法规。按照“谁开发谁保护,谁破坏谁恢复,谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的方针,全面规划,科学管理,加强资源管理和生态建设,保护和合理利用自然资源。
第十七条 全市沿海滩涂、近海水域的功能区划,由市人民政府根据省海域功能区划及本市自然环境状况和经济发展需要进行划定。对重点区域划分为海洋特别保护区和海上自然保护区的,须经辽宁省人民政府审定报国务院批准。
第十八条 任何单位和个人不得向海洋特别保护区、海上自然保护区、港口、水产养殖区、海滨风景游览区和海水浴场排放固体废弃物和新建排污口。不得在天然港湾有航运价值的区域、海洋生物自然繁殖区、有重要观赏和考察价值的自然遗迹区填海造地。禁止毁坏海岸防护林、风景
林、风景石和珊瑚礁。
向海域排放废水要实行许可证制度。
海岸工程建设项目的主管单位,必须在编报计划任务书前,对海洋环境进行科学调查,根据自然条件和社会条件,合理选址,并按国家有关规定,编报环境影响报告书。建设施工中,必须采取可行措施,防止海岸工程对海洋环境的污染损害。
为促进海洋事业的发展,一切拥有船舶的单位和个人,必须严格执行国家法律规定,防止船舶对海洋环境的污染损害。
第十九条 各级人民政府和有关部门要采取有效措施,加强对农业环境的保护和管理。积极组织预防和治理植被破坏、水土流失,推广植物病虫害的综合防治,合理利用化肥、农药、农用薄膜及其他农用化学物质和材料,防止农业环境的污染和破坏,维护农业生态平衡。
第二十条 各级人民政府应根据本行政区的水资源状况和城乡建设、工农业生产的需要,合理规划水资源的开发利用,切实做好对碧流河水库等饮用水源的保护和管理,对地下水资源的开发要有计划地进行,防止由于过量开采导致海水倒灌和地面沉降。禁止向河流、水库、渠道、水井
等水体排放油类、酸碱液及其他有毒有害废物。严禁向饮用水源排放任何废弃物。
第二十一条 加强对自然保护区、风景名胜区、自然和人文遗迹的保护。禁止在上述和其他需要特别保护的区域建设污染环境的工业生产设施;经批准建设的其他设施,其污染物排放不得超过规定标准。已建成的设施,其污染物排放超过规定标准的,要限期治理。
对已被国家、省、市列入特定保护范围的蛇岛、老铁山自然保护区,庄河仙人洞自然保护区,长海海洋珍贵生物物种自然保护区,三山岛海珍品增殖保护区,大连海滨━旅顺口风景名胜区,金石滩风景名胜区,旅顺口森林公园,中苏友谊塔,吴姑城保护区等自然和人文遗迹,要按国家
规定对其环境、生态进行重点保护。对其他具有保护价值的区域和景点也要予以保护。
第二十二条 城市建设应珍惜依山傍水的自然环境,严格执行城市总体规划、分区规划和详细规划,统筹计划,合理布局,注重保护和改善自然环境;应按照城镇性质、环境状况、功能分区合理调整工业结构和城镇布局。加强城镇环境综合整治,组织好城镇污水治理、垃圾处理、集中
供热联片采暖工作,搞好园林绿地和风景名胜区的建设,改善人们的生产和生活环境。
第二十三条 各级人民政府及有关部门,应加强对野生动植物的管理,做好物种资源的保护工作。任何单位和个人未经批准不得捕猎、收售、采掘、砍伐重点保护的野生动植物。

第四章 防治环境污染和其他公害
第二十四条 防治环境污染和其他公害,以预防为主,防治结合,集中控制,综合整治。
凡产生环境污染和其他公害的单位,必须把消除污染、改善环境、节约资源和综合利用作为生产、经营管理的重要内容。严格执行污染物排放标准,防治在生产建设或其他活动中产生的废水、废气、废渣、烟尘、粉尘、噪声、振动、放射性物质、电磁波辐射、热污染、恶臭气体和其他
有毒有害物质对环境的污染和危害。
造成区域性环境污染的排污单位、个体经营者必须参加区域环境综合整治,并承担相应的治理费用或劳务。
第二十五条 新建、改建、扩建工业企业和现有工业企业的技术改造,应采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺,采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。坚持防治污染设施与主体工程同时设计、同时施工和同时投产使用。
防治污染设施不得擅自拆除或闲置,确需拆除或闲置的,须经环境保护行政主管部门同意。
第二十六条 引进国外技术、设备和原材料的单位,必须对引进项目的防治污染技术和设备性能认真考察、论证,禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术、设备和有污染的废弃物。
第二十七条 工业窑炉、锅炉、茶炉、大灶、机动车辆和船舶等排放烟尘、废气的设施机具,均应安装有效的治理装置,对排放含有硫化物气体超过市规定标准的,还应配备脱硫装置。
第二十八条 生产、储存、运输、经营、使用化学物品或放射性物质的单位和个人,应按照国家有关规定加强防护和管理。废弃化学危险品及其包装容器和含有放射性物质的废弃物,必须经市环境保护行政主管部门同意后按规定处理。排放含病原体的废弃物必须经过严格处理。
第二十九条 凡产生噪声的单位和个人,必须采取防治措施,确保噪声控制在国家规定的环境噪声排放标准以内。
城区内禁止使用高音喇叭;一切单位和个人的音响设备不准对外播放;施工单位未经批准,不得在二十一时至五时从事噪声超标作业。
第三十条 建造垃圾排放场或工业废渣填埋场,应合理选址,并采取防治污染措施。沿着海边设立垃圾排放场或工业废渣填埋场,必须先建造防护堤坝和场底封闭层。
第三十一条 任何单位和个人不得将有毒有害的生产项目或产生污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位和个人生产或使用。
第三十二条 未经环境保护行政主管部门审查同意,不准没有污染防治能力的单位和个人开办石棉制品、土硫磺、电镀、制革、造纸制浆、土炼焦、漂染、炼油、有色金属冶炼、土磷肥和染料等严重污染环境的生产项目。
第三十三条 排放污染物的单位和个人,必须按国家规定申报登记,领取《排污许可证》,并执行国家规定的污染物排放标准,超过标准排放的须缴纳超标准排污费。
企业、事业单位向淡水和海水水体排放污染物的要缴纳排污费。
第三十四条 发生或可能发生污染事故的单位必须采取应急措施,通报可能受到污染危害的单位和居民,并向当地环境保护行政主管部门报告。在环境受到严重污染、威胁居民生命财产安全时还应立即向当地人民政府报告。

第五章 罚 则
第三十五条 违反本条例,有下列行为之一的,环境保护行政主管部门或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,可以根据不同情节,给予警告或者处以罚款。
(一)拒绝环境保护监察、监测人员或其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门现场检查或在检查时弄虚作假的;
(二)开发利用自然资源造成环境污染或破坏、不履行治理和补偿责任的;
(三)违反自然保护区、森林公园、饮用水源保护区、生活居住区、海滨风景游览区和其他特殊保护区规定的;
(四)未经批准擅自围海造地和兴建海岸工程的;擅自在海岸、滩涂堆置有毒有害物质或废弃物,向海域抛弃或倾倒废弃物的;船舶擅自排放含油废水和垃圾的;
(五)随意捕猎、收售、采掘、砍伐或破坏受保护的野生动植物的;
(六)违反有关噪声管理规定造成环境污染的;烟尘和机动车辆尾气超标排放或在人口集中地区焚烧垃圾的;
(七)随意倾倒有毒有害固体废弃物或含病原体废弃物的;
(八)不按规定申报和缴纳超标准排污费的;
(九)发生污染事故造成危害后果的以及不按规定报告或弄虚作假的;
(十)未经批准随意销毁、处理废化学危险品及包装容器的;私自处置放射性废弃物或废放射源的;
(十一)引进不符合我国环境保护规定的技术、设备和有污染的废弃物的;
(十二)将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用的;
(十三)建设项目的防治污染设施没有建成或者没有达到国家规定的要求,投入生产或者使用的;
(十四)未经环境保护行政主管部门同意,擅自拆除或者闲置防治污染的设施,污染物排放超过规定的排放标准的;
(十五)其他违反国家环境保护法律、法规的行为。
第三十六条 市及县(市)、区人民政府、环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门,有下列行政处罚权限:
(一)县(市)、区环境保护行政主管部门有权给予警告、通报批评、责令赔偿损失、责令整治和两万元以下的罚款。
(二)市环境保护行政主管部门,除以上处罚权外,有权处以十万元以下罚款。超过十万元以上的罚款,报市人民政府批准。
(三)市及县(市)、区人民政府有权责令所属企业、事业单位停产停业治理。
(四)其他行使环境监督管理职能的部门,依照法律有关规定行使处罚权。
第三十七条 违反本条例情节严重的,对有关责任人员由其所在单位或政府主管机关给予行政处分。造成重大经济损失或引起人员伤亡的,应依法追究直接责任者的刑事责任。
第三十八条 缴纳排污费、超标准排污费或被处以警告、罚款的单位和个人,并不免除消除污染、排除危害和赔偿损失的责任。
第三十九条 当事人对行政处罚不服的,可以在接到处罚通知之日起十五日内向作出处罚机关的上一级机关申请复议;对复议决定不服的,可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议
、也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十条 环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十一条 大连市人民政府可依照本条例制定单项实施办法。
第四十二条 本条例应用中的具体问题由大连市人民政府负责解释。
第四十三条 本条例自1991年8月15日起施行。



1991年7月27日