经济社会中的劳动改造与教育改造

楼杰科


摘要：在现代刑罚目的的指引下，为实现这些目的就必须运用正确的方法手段，劳动改造与教育改造作为实现目的的手段，对其利用必须实现最大效果。因此就必须重视以教育改造为中心，以劳动改造为基础的刑罚改造体系，实现改造人，教育人，并最终实现使罪犯回归社会不致再犯罪的目的。而在监企合一的现实下，劳动作为创造物质财富手段的作用发挥的淋漓尽致，教育则屈居其下。根本上这是违背现代刑罚目的要求的，所以有必要对其进行重塑。
关键词：经济社会 刑罚目的 劳动改造 教育改造

自从刑事社会学派以来，刑罚的功能不再是如报应主义者所主张的单纯的报应。功利的态度在刑罚的实现过程中逐渐“攻占”报应的核心地位。虽然报应仍旧在现代刑罚体制中占有重要位置，但与其“一统天下”的时代相比，已经不能与往昔同语了。于是，无论在刑事立法还是刑事执法和刑罚执行上，原有的思维观念也不得不相应的转变。即使报应刑论者还在与功利主义者，喋喋不休地争论到底谁是正宗的刑罚目的持有者，可两者确实越来越倾向于融合、中庸。所以折中主义越来越成为理论界的宠儿。无论是理论工作者（如学者）还是实践者（如执法者），无不是在报应主义与功利主义之间游弋，谁都没有绝对地主张某一种理论应该一统天下，仅仅是过多地倾向于某一种理论。劳动改造与教育改造虽然就其渊源而言，出于功利主义的刑罚论，但是在如今就其作为刑罚执行的方式，报应论者同样可能赞成这些行刑方式。究其原因，乃是随着社会经济和社会意识的发展，处理复杂事务的方法随之延展，同时使用或中和数种方式已是必然。

一、刑罚目的的演进
就纯粹规则上而言，我们或许可以声称刑罚是阶级国家的产物，因此就不是人类诞生以来就有的；但就社会学上而言，作为一种现象，我们就可以理直气壮地说刑罚的历史与人类的历史一样源源流长。当我们的祖先以一个特定集体的名义来处置那些违背该集体利益的人时，我们可以说刑罚就已然存在。《圣经》上说：“自从该隐杀死亚伯以来（即使不是从亚当和夏娃吃苹果以来），社会就必须来处理那些实施可能是‘过错’行为的人。”因此当一个特定集体中的个人或团体侵害到该集体的公共利益时，他们就必须受到应有的惩戒，目的是为了保持这个集体的固有秩序，不致于使社会在违背其宗旨的人面前显的碌碌无为。
一般而言，我们常常把刑罚一词等同于给他人造成痛苦或伤害。这种“感觉”或理解不是无道理的。它深深地体现了人类精神世界中的两种感受——报应和功利。我们说刑罚适用的前提是存在犯罪，只有当某人实施了犯罪，刑罚才相应的适用于他。而犯罪就其本质而言是孤立的个人对整个社会的对抗，它不是直接给社会造成损失就是通过对社会中其他成员造成痛苦或损失而间接地危害社会秩序，因此具有严重的社会危害性。社会之所以对罪犯实施刑罚乃是对其自身利益的保护，也就是保护特定社会中的公共利益。
起初，社会以一种原始的态度和方式来处置罪犯，他们把罪犯给社会造成的危害直接通过仿造罪犯的方式还于罪犯，我们称之为报应。用一古拉丁谚语就是“以牙还牙，以眼还眼”，就相当于中国人说的“以其人之道还治其人之身”。于是乎，当甲割掉乙的耳朵时，我们同样可以把甲的耳朵割下。唯一的区别是前者是过错行为，而后者是正当行为。在理论上我们把这种原始的报应主义称为等量报应。哲学大师康德先生就是这种理论的坚定支持者。所以在这种观念完全统治天下的时代，是残酷的肉刑大行其道的时代。无论是古代中国还是古欧洲的历史无不证明这点。即使是自称文明的现代社会在某些国家（伊斯兰国家）中仍旧残留着这种已过时的观念。虽然后来黑格尔提出了等价报应的概念，但刑罚思想仍旧停留在报应时代。刑罚因犯罪而启动，犯罪是对社会秩序的否定，而刑罚则是对犯罪的否定，这种简单的否定之否定片面地给报应主义披上了合法的哲学外衣。看似十分正确合理，但仍旧受到“为刑罚而刑罚”的批评。
在中世纪时代，这种残酷的报应主义达到了颠峰，于是，一些杰出的知识分子开始大声讨伐，高声激呼。意大利的贝卡里亚就是其中的代表之一，这位古典学派的代表人物在其27岁时著就的《论犯罪与刑罚》一书中明确地倡导起了功利主义，虽然他的功利主义晦涩地隐藏在报应主义的背后，但我们仍旧要肯定的是他的理论为边沁功利主义的提出提供了条件。于是，当西方社会进入垄断资本主义时代，为适应这种社会的转变，刑罚观念随着刑法观，犯罪观的转变而转变。刑事社会学派也就正式登上了历史舞台，功利主义开始红遍欧洲，而报应主义则黯然失色。“以牙还牙”式的报复逐渐为“改造人”、“回归社会”、“矫正”等刑罚目的所替代。并且从绝对报应向绝对功利转变，在“防卫社会”的旗帜下，开始干起了滥用权力的勾当。当对那些无犯罪而有社会危险的人实施防卫措施时，这种勾当就实现了。
当绝对功利主义走到尽头，无法适应社会需求，反而为社会所抛弃时，一些温和的功利主义开始出现，并且逐渐融合了报应主义的合理成分。人们开始关注的不仅是已然之罪或未然之罪，而是通过已然之罪预测未然之罪的可能性。以这种理念为依托，通过对已然之罪的惩罚来达到预防、阻止未然之罪。因此，惩罚犯罪不再是单纯地惩罚罪犯，剥夺他的犯罪能力，还在于威慑他人，矫正罪犯使其不再犯罪。现代的刑罚目的论基本上包含了这些，即有报应的成分，又有威慑，剥夺犯罪能力以及矫正的成分。因此现代的刑罚目的应该是多元化的整合，而不是孤立的单个。劳动改造与教育改造正是借此契机逐渐确立其刑罚执行手段的核心地位。因为，作为手段，劳动改造与教育改造是实现所有以上刑罚目的的最好方式（至少目前）。它们背后潜在的理论根据或者观念依托就是报应主义与功利主义的合体。换言之，劳动改造与教育改造作为手段的功能就是可以实现报应主义与功利主义的内容。

二、劳动改造及其合理性
劳动作为一种惩罚手段，我们可以追溯到遥远的时代。因为我们在历史的篇章中翻开惩罚史就能很容易的发现几乎是在每个朝代中都有它的墨迹。也就是让那些犯罪的人进行艰苦的体力劳动，比如秦造长城，隋炀帝开运河都曾经动用大批的犯人。因此，严格意义上，不能称为“劳动改造”，而是“劳动惩罚”，并且纯粹是一种惩罚手段。所以根本上体现的是报应的观念。从这一点中，我们也可以窥见一般，现代的劳动改造实际上仍旧应该保留着惩罚的报应成分。
何谓劳动改造？就定义而言，或许我们可以举出很多中不同或类似的表述，但我只能倾向某种表述。从语词构成上讲，劳动改造由劳动与改造两个词语组成。劳动是一种手段，改造才使真正的目的。简言之，就是通过让罪犯实施劳动从而实现改造其成为新人的目的。因此在劳动改造的定义中必须包涵这一中心含义。劳动改造是指监狱依照法律规定以生产劳动为手段，对罪犯实施改造思想，矫正恶习和学习生活技能为目的的活动，是改造罪犯的基本手段。目的是为了通过生产劳动的途径教育改造罪犯。
由此，劳动改造就担负了功利的观念，通过劳动惩罚罪犯的功能实际上退居次要位置，改造成了劳动改造的核心。换言之，劳动的惩罚实际上成了改造的客观效果，而主观目的是改造人。这样一来，在这一点上报应主义就成了功利主义的附庸。似乎是让罪犯进行适度劳动更加具有合理的成分了。因为让他们劳动是为罪犯自己，而不是社会对其进行的惩罚，也就不是单纯地为了社会本身。确实，这是社会的巨大进步，也是人类自身意识增强的必然结果，更是一个经济社会必定所要求的。
虽然在思想观念上，无论报应主义和功利主义都在有力地支持劳动改造的存在和实施，但是只有劳动改造自身的优点才是支持其自身合理性的根本所在。
人类存在的前提是具有满足人类自身生存、发展的物质资料。而物质资料的取得，除了向自然界直接索取外，如果要永久地延续这个社会，那就必须通过劳动创造出物质。马克思主义认为，劳动创造人类，劳动创造了人类的本质。人类的生存、发展只有通过人类自身的劳动，创造出众多的物质资料，来满足人类的需求才能实现。并且人类社会的关系以及精神财富都是在人类劳动过程中不断积累的。虽然劳动还不是人类的第一需要，但是劳动是人类谋生的手段。没有劳动就没有人类，也就没有人类社会。所以，马克思主义的劳动观就是劳动改造的哲学基础，也是劳动改造的必要性之一。
劳动创造人类的思维意识，思维意识支配人类行为。因此可以通过劳动来培养罪犯积极的思维意识，改变好逸恶劳的懒惰观，使其养成爱劳动的习惯，树立“不劳动不得食”的观念。更重要的是使其明白只有通过自身的劳动才能为自己赢得新生。并且也只有通过劳动才能在其回归社会后能够继续生存而不致于重蹈覆辙。
正如前述，我们都知道人或由人组成的实体其存在和延续的根本前提乃是创造维持该人或该实体存在和延续的物质。因为只有创造出维持生命的物质，才能满足相应的消费需求。监狱作为一个由人组成的实体，就其性质上首先是国家的刑罚执行机构，因此属于国家司法行政机关。与其他国家机关十分不同的一点，是该实体的存在本身不仅需要维持刑罚执行者的生存，而且也需要维持被执行者（罪犯）的生存。这样一来，国家不仅要支付给刑罚执行者巨大数字的费用以及支出建造基本硬件设施（如监房）的费用，而且还要为保障罪犯的基本生活提供经济支持。显然，如此所为就为国家，尤其是像我们这样一个具有庞大人口的、处在社会主义初级阶段的国家增加了沉重的负担。由于单依赖国家的财政支持是种消极的做法，况且国家的财政可能不能完全承担起这项费用。因此，需要监狱根据自身的性质和实况为自身创造所需的费用。
组织罪犯从事有益于社会的生产劳动和适宜的生产劳动，可以增强体质，保持健康，避免在单纯的监禁中，长期无所事事，导致心情压抑，意志消沉，精神颓废，甚至于萌生逃跑，自杀和重新犯罪等念头。
通过生产劳动可以使罪犯尽可能地掌握一种或多种生产技能及知识，可以为刑满释放后的就业谋生创造条件，防止他们因恶习不改或生活无着落而重新犯罪。
组织罪犯从事与正常社会条件和形式相同或相近的劳动，可以培养罪犯与他人或社会组织的协调和合作精神，使之在回归社会后能够尽快地适用社会环境。使其不致于被社会所淘汰，而重新犯罪。
还有当人在特定的时间内专注于从事某项事务的时候，就相对地减少了或无法从事其他事务，也就是注意力转移。因此，可以通过使罪犯专注于劳动，避免生事。同时，在劳动的过程中可以培养他们的社会责任感和遵纪守法的精神。
最后，国家通过财政支出准备相应的生产资料，罪犯自然成为劳动者，依据市场需求生产必需的产品。国家利用强大的国家机器强制罪犯进行一定的劳动活动，生产出劳动成果——产品，再通过市场交换实现劳动创造的价值。这样不仅为满足社会需求做出了一定贡献，并且也可以满足了自己的生产、生活需求。
劳动作为对罪犯进行改造的一种手段，是世界许多国家通常的做法。许多国家以及联合国的文件都对组织囚犯从事生产劳动提出了明确的要求。建国以来，我国对罪犯的劳动改造在实践中创造了许多有益的经验，许多在押犯在劳动改造的过程中除掉了入狱前的恶习，培养了尊重他人，尊重社会，遵纪守法的良好习惯。许多罪犯由于在劳动改造中表现突出，依法获得减刑，假释，一些罪犯在刑满释放回归社会后成为企业的生产骨干，工程师，厂长，经理，有些还当上了先进工作者，劳动模范等。

三、教育改造及其合理性
教育作为一种手段，注重的是对被教育者根本性的影响，也就是用教育者的思想决定性的影响被教育者，使被教育者能够按照教育者所教育的行为。因此教育作为改造罪犯的方式，就是监狱在执行刑罚的过程中，对罪犯进行有组织、有计划的系统性教育活动，它是一种有别于社会教育的特别的再塑教育和再社会教育的活动，它的目的与劳动改造的目的根本上是一致的。它们的宗旨都是“改造人”，使罪犯能够顺利地回归社会，不致重新犯罪。
教育改造在其形式上可以分为思想教育，文化教育和职业技术教育，这就是我们通常所称的“三课”教育。思想教育包括：法制教育，道德教育，形势教育，政策教育，前途教育。文化教育简单地讲就是传授文化知识，按照罪犯原本的文化程度分成不同的级别进行有计划的教育，最高的级别是自考。职业技术教育就是按照监狱经济发展的需要和社会对技术人才的需求，设置不同的职业技术培训，传授理论知识和开展技术实践。
三者之间虽然内容不同但最终都希望达到相同的效果。我们说思想支配行为，罪犯之所以犯罪并且因此定罪乃是因为其具有自由意志，也就是说他可以选择。本来应该选择以不危害社会的方式行为，但是他选择了相反的方式行为，导致了危害社会的结果，触犯了刑法，因此必须受到刑罚惩罚。所以改变罪犯错误的人生观，世界观以及价值观是重中之中。进行思想教育的目的就是希望通过法制教育，道德教育，形式教育，政策教育，前途教育等多方位的教育使罪犯清楚地认识到自己以前行为的错误性，确立正确的行为方式，树立正确的人生观，世界观和价值观，以免在以后的行为中再犯相同的错误。古人云：读书明理，知书达理。文化知识是一个人明白道理的必备条件，因为只有具有基本的知识才能与书交流，与人交流，与物交流。所以必须给罪犯开设文化课，传授知识，授业，解惑，使其明白事理。目的就是为了更好的，更容易的，更快的接受思想教育和职业技术培训。人的生存需要有能够创造物质财富的能力，也就是需要一种谋生的手段。监狱内进行职业技术教育的目的就在于让罪犯在其刑期内接受职业技术培训，使其掌握一种或几种技术，以期刑满释放后能够顺利的回归社会，而不致于无法适应重新回归社会后的环境。因此“三课”教育的根本目的就是在于“改造人”，使其重归社会，不致再犯罪。也因为于此，检验教育改造的质量的关键就在于“三课”教育效果的最终实现。
众所周知，我国监狱的工作方针是惩罚与改造相结合，以改造人为宗旨，监狱不仅要关押罪犯，更重要的是要将罪犯改造成合格的守法公民。因此，提高罪犯的教育改造质量才是监狱工作的真正中心。监狱的一切工作都是围绕这个中心展开的。虽然教育改造并没有完全让所有的罪犯回归社会，使其成为正常的社会人，并且由于社会环境的复杂性与罪犯个人的因素，不少罪犯刑满释放又重新犯罪，但是这并不说明教育改造的彻底失败或者完全没有用处。相反，实践证明，很多罪犯经监狱内的教育改造，刑满释放重新回归社会后，找到了新生之路。很多刑满人员凭在监内学到的技术在社会上找到了稳定的工作，开始了崭新的生活篇章。
总之，教育改造的提出顺应了刑罚的功利目的的要求，根本上教育改造可以实现刑罚的功利目的。现实中教育改造有两种效果——成功和失败，但是总的趋势是实现目的，即改造了罪犯，使其成为了社会中的正常人。

四、劳动改造的强化与教育改造的弱化
劳动改造与教育改造在实现过程中应该是相辅相成的。只有两者在实践中达到最好效果，刑罚的效果才能以最好的状态实现。但是实际情况常常与此不同，劳动改造与教育改造无法达到最好效果或都不能达到最好效果，结果不是偏向一面就是完全导致失横。
虽然我们已经把劳动改造与教育改造作为刑罚执行的主要手段，但是劳动作为手段基本上实现的是惩罚的功能以及创造物质财富的工具，并且教育不像原初设计的那样实现和发挥功效。在经济社会中，劳动改造已经得到了强化，而教育改造则与此相反地被弱化了。监狱教育改造模式基本上是粗放型的，在改造手段上表现为对静态的管理监控抓的比较严比较多，落实得比较细比较实，而对动态的教育转化去要求得比较空比较松，工作落实得比较虚比较浮；在教育内容上偏重于罪犯的政治思想表现，而将文化教育、职业技能教育放在次要地位，忽视了罪犯全面素质的培养；在教育方式上以强制、灌输式教育为主，忽视对罪犯主体的调动和引导；在教育效果上表现为表面性、虚假性，即满足于教育改造采取了形式，有过程而无效果，不注重检验对罪犯教育改造所产生的实质性效果。最终导致的结果是刑罚目的的实现被异化，在形式上我国刑罚执行的目的实现了，但实际上这种实现由于两种手段之间的失横而被削弱了。
劳动改造的强化与教育改造的弱化在经济社会中不是个别事例而是普遍现象。在经济体制转型时期，由原来的计划经济体制向市场经济体制转变，随着这种体制性的转变，人们的思想意识也在逐渐地转变。人们开始不断地注重物质追求，以经济获得为标准来衡量事物。监狱作为一个实体，就如前述，同样存在着生存问题，也就是经济问题。由于我国建国之初就确立了监企合一的制度，监狱既是国家刑罚的执行机构，又承担着企业生产的功能，更甚者还担负着建立一个小社会的责任。在当今社会，这一体制尚未改变，监企仍旧是一体，监狱仍旧承担着刑罚执行的职能和经济功能。这样一来，监狱除获得国家的部分财政支持外，还需由自己想办法解决另外一部分资金。而且在经济社会中，监狱企业还要上交一部分税收或利润。因此，一定意义上讲，监狱企业也是面对市场的主体，虽然不是完全自由的市场主体。
作为市场的主体，它要面对市场的压力。因此就必须依据市场规律来安排企业经营。一个企业要生存最根本的是获得利润，市场主体追求的也是利润，并且都希望获得最大利润。监狱企业同样如此，同样具有获得最大利润的使命。并且利润获得的大小直接关系着监狱的利益，监狱民警的利益，因此在这种直接利益的驱使下，监狱必然会重视监狱企业的效益，也就是注重罪犯的劳动成果。同时，由于监狱要向上级单位上交部分利润，上级单位对监狱的考核直接与此有关并且占大比例。那么在这些因素的共同作用下，形成了一个追求经济效益的氛围。这样就必须强化罪犯的劳动，并且在对罪犯的考核时，同样以其创造多少劳动成果为重要依据。如此一来，劳动改造就被追求经济利益的目的所异化，劳动较强地发挥创造物质的功能，而改造的目的由此被冲淡，甚至于造成罪犯厌恶劳动的后遗症。可以认为强化劳动创造物质的功能，冲淡改造的作用，实际是在强化劳动的惩罚，也就是实现劳动的报应。根本上这与劳动改造的现代目的相冲突。
由此产生的另一后果是教育改造的弱化。原本监狱的一切活动应该以教育改造为中心，即使生产活动也只是为对罪犯进行教育改造提供必要的物质条件。但是在经济社会中这种关系发生了根本性转变。教育的根本目的为经济利益所取代，也就是劳动得到了加强。即劳动创造经济利益为中心，而教育改造被形式化了。可以设想，如果这种趋势继续得到发展，那么教育改造在将来必定完全会被劳动创造经济利益的驱动所替代，教育改造就连形式化的资格也会被最终取消。因此，最终颠覆的是现代刑罚的主要目的。
综上所述，在经济社会中，如果没有一种社会政策机制制约经济利益这一监狱企业追求的目标，那么劳动改造的强化与教育改造的弱化都是必然的，也就是说现代刑罚目的的实现也必将被异化。这一社会政策机制在当前中国的监狱体制改革中就是监企分开。

五、重塑经济社会中的劳动改造与教育改造
现代刑罚目的必然要求监狱必须把教育改造摆在中心位置。监狱一切工作的重心是如何做好教育改造，以实现现代刑罚的主要目的。由于现实状况是劳动改造被置于中心位置，而教育改造在经济利益面前被迫退居次要位置，甚至于尽占可怜的比例。鉴于这种情况，为在根本上实现现代刑罚的主要目的，就有必要重塑经济社会中的劳动改造与教育改造。重新把教育改造置于中心位置，把经济利益追求放在次要位置。
监企分开是现今监狱体制改革的关键。监企分开实际上是把监狱的刑罚执行功能与经济职能分开。换言之，还监狱本来的面目——国家的刑罚执行机构，把创造经济利润的功能剥离出来。原属监狱的企业脱离监狱的管理后，可以成立监狱国有资产管理机构，有其统一管理。这样做的根本目的是希望通过监企分开在根本上把监狱及其管理人员从原来高度追求经济效益的主观态度转变到教育罪犯为主上来。因为监企分开可以从根本上消除监狱企业的经济效益与监狱及其管理人员的直接利益挂钩。这样一来，监狱及其工作人员可以从繁重的经济劳动中解放出来，相应的可以有更多的时间，精力花在教育罪犯上。
上海市人大常委会


上海市人民代表大会常务委员会公告第五十六号

《上海市市容环境卫生管理条例》已由上海市第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于２００１年１１月１４日通过，现予公布，自２００２年４月１日起施行。






上海市市容环境卫生管理条例

(２００１年１１月１４日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过)


第一章 总则

第一条 为了加强市容和环境卫生管理，维护城市整洁、优美，保障市民身体健康，促进社会主义精神文明建设，根据有关法律、行政法规，结合本市实际情况，制定本条例。
第二条 本条例适用于本市中心城、新城、中心镇以及独立工业区、经济开发区等城市化地区。
第三条 本市市容环境卫生工作实行统一领导、分级管理、公众参与、社会监督相结合的原则。
第四条 市市容环境卫生管理部门主管本市市容环境卫生工作，负责本条例的组织实施。
区(县)市容环境卫生管理部门在同级人民政府领导下，负责本辖区内的市容环境卫生管理工作。
街道办事处、镇人民政府负责本辖区内的市容环境卫生管理工作。
市和区(县)负责市容环境卫生监察的组织(以下简称市容环卫监察组织)按照本条例和其他有关法规的授权，对违反市容环境卫生管理规定的行为实施行政处罚。
本市其他相关行政管理部门按照各自职责，协同实施本条例。
第五条 市和区(县)人民政府应当将市容环境卫生事业纳入国民经济和社会发展计划，完善市容环境卫生设施，提供市容环境卫生公共服务，保障市容环境卫生事业建设需要的经费。
第六条 市市容环境卫生管理部门应当根据本市市容环境卫生事业发展需要，组织编制市容环境卫生专业规划，经市规划管理部门综合平衡后纳入城市总体规划。
第七条 本市鼓励、支持市容环境卫生的科学技术研究，推广、运用先进技术，提高市容环境卫生水平。
第八条 任何单位和个人都有享受良好市容和卫生环境的权利，同时负有维护市容和环境卫生的义务。
第九条 市和区(县)市容环境卫生管理部门和文化广播影视、新闻出版、教育、卫生等行政管理部门，以及机场、车站、码头、旅游景点等公共场所的经营或者管理单位，应当加强市容环境卫生的宣传教育，增强市民维护市容环境卫生的意识。
本市广播、电视、报刊和户外广告应当有市容环境卫生方面的公益性宣传内容。

第二章 市容环境卫生责任区制度

第十条 本市实行市容环境卫生责任区制度。有关单位和个人应当按照本条例的规定，做好责任区内的市容环境卫生工作。
第十一条 市容环境卫生责任区范围是指有关单位和个人所有、使用或者管理的建筑物、构筑物或者其他设施、场所及其一定范围内的区域。
市容环境卫生责任区的具体范围，由市或者区(县)市容环境卫生管理部门，按照市市容环境卫生管理部门公布的标准划分确定。
第十二条 市容环境卫生责任区的责任人按照下列规定确定：
(一)实行物业管理的居住区，由物业管理企业负责，未实行物业管理的居住区，由居民委员会负责；
(二)河道的沿岸水域、水闸，由岸线、水闸的使用或者管理单位负责；
(三)地铁、轻轨、隧道、高架道路、公路、铁路，由经营、管理单位负责；
(四)文化、体育、娱乐、游览、公园、公共绿地、机场、车站、码头等公共场所，由经营、管理单位负责；
(五)集市贸易市场、展览展销场所、商场、饭店等场所，由经营、管理单位负责；
(六)机关、团体、学校、部队、企事业等单位周边区域，由相关单位负责；
(七)施工工地由施工单位负责，待建地块由业主负责；
(八)保税区、科学园区、独立工业区和经济开发区内的公共区域，由管理单位负责。
按照前款规定责任不清的地区，由所在地的区(县)市容环境卫生管理部门确定责任人。
城乡结合部或者行政辖区的接壤地区责任不清的，以及对责任人的确定存在争议的，由市市容环境卫生管理部门予以确定。
第十三条 市容环境卫生责任区的责任要求是：
(一)保持市容整洁，无乱设摊、乱搭建、乱张贴、乱涂写、乱刻画、乱吊挂、乱堆放等行为；
(二)保持环境卫生整洁，无暴露垃圾、粪便、污水，无污迹，无渣土，无蚊蝇孳生地；
(三)按照规定设置环境卫生设施，并保持其整洁、完好。
市容环境卫生责任人对责任区内违反市容环境卫生管理规定的行为，有权予以制止，有权要求市或者区(县)市容环境卫生管理部门和市容环卫监察组织处理。
市容环境卫生责任人未履行义务的，由市容环卫监察组织责令改正；拒不改正的，予以警告，并可处五十元以上五百元以下罚款，或者建议其上级主管部门对直接负责的主管人员给予处理。
第十四条 市容环境卫生责任区的具体范围和责任要求，由市或者区(县)市容环境卫生管理部门书面告知责任人。
第十五条 城市道路、桥梁、地下通道、公共广场、公共水域等城市公共区域的市容和环境卫生，由市或者区(县)市容环境卫生管理部门负责；街巷、里弄的市容和环境卫生，由街道办事处或者镇人民政府负责；公共厕所、垃圾转运站及其他环境卫生公共设施的市容和环境卫生，由市容环境卫生管理部门或者其委托的单位负责。
第十六条 市容环境卫生管理部门应当加强对责任区市容环境卫生的监督，并定期组织检查。

第三章 市容管理

第十七条 市市容环境卫生管理部门应当会同有关部门，根据国家的城市容貌标准，结合本市实际情况，制订本市的城市容貌标准，报市人民政府批准后公布实施。
本市的城市容貌标准应当包括建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化、广告标志、公共场所等方面的要求。
第十八条 建筑物、构筑物和其他设施应当保持整洁、完好、美观，并与周围环境相协调。
本市主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施的所有者、使用者或者管理者应当按照市人民政府的规定，定期对建筑物、构筑物和其他设施的外部进行清洗或者粉刷。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正；拒不改正的，代为清洗或者粉刷，所需费用由违法行为人承担。
第十九条 本市主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施，应当按照景观灯光规划要求或者市人民政府的有关规定设置景观灯光设施。
景观灯光设施的所有者、使用者或者管理者，应当保持景观灯光设施的完好，并按照市容环境卫生管理部门规定的时间开启景观灯光设施。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令改正；拒不改正的，处三百元以上三千元以下罚款。
第二十条 户外广告以及非广告的霓虹灯、标语、招牌、标牌、电子显示牌、灯箱、画廊、实物造型等户外设施(以下统称户外设施)，应当按照批准的要求设置，符合城市容貌标准。违反规定设置户外设施，影响市容的，由市容环境卫生管理部门或者其他有关管理部门，责令限期改造或者拆除；逾期不改造或者拆除的，可以强制拆除，对户外广告可并处三千元以上三万元以下罚款，对其他户外设施可并处五百元以上五千元以下罚款。
户外设施的设置单位，应当负责设施的日常维护保养，图案、文字、灯光显示不全或者污浊、腐蚀、陈旧的，应当及时修复。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正；拒不改正的，处五十元以上五百元以下罚款。
户外设施的设置单位，应当加强日常管理，对存在安全隐患或者失去使用价值的设施，应当及时整修或者拆除；在潮汛、台风或者暴雨期间，应当加强对户外设施的安全检查。市容环境卫生管理部门对存在安全隐患或者失去使用价值的户外设施，应当责令设置单位限期整修或者拆除；逾期未拆除的，市容环境卫生管理部门可以强制拆除。
第二十一条 本市道路两侧新建的建筑物临街一侧，应当按照规划的要求选用透景、半透景的围墙、栅栏或者绿篱、花坛池、草坪等作为分界。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改建或者拆除。
本市道路两侧建筑物临街一侧的现有围墙不符合前款要求的，应当按照规划要求或者有关规定予以改建。
透景围墙内外应当保持环境整洁、美观。
第二十二条 本市主要道路两侧和景观区域的建筑物破墙开店或者进行其他门面装修、改建的，应当符合城市容貌标准。
第二十三条 任何单位和个人不得在道路两侧和其他公共场所搭建影响市容环境卫生的临时建筑物、构筑物或者其他设施。
因建设等特殊需要，经批准搭建临时建筑物、构筑物或者其他设施的，应当保持周围市容环境卫生整洁。违反规定的，由市容环卫监察组织责令限期改正，可处五十元以上五百元以下罚款。
第二十四条 禁止在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写。
任何单位和个人不得在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上张贴宣传品或者标语。零星招贴物应当张贴于固定的公共招贴栏中。
因特殊情况需要在树木和建筑物、构筑物或者其他设施上临时张贴、悬挂宣传品或者标语的，应当经市容环境卫生管理部门或者其他有关部门批准，在规定的时间和范围内张贴或者悬挂，并在期满后及时清除。
违反本条规定的，由市容环境卫生管理部门或者市容环卫监察组织责令限期清除；拒不清除的，代为清除，所需费用由违法行为人承担，并处五十元以上五百元以下罚款。
第二十五条 任何单位和个人不得占用道路、桥梁、人行天桥、地下通道及其他公共场所设摊经营、兜售物品，影响市容环境卫生。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处五十元以上五百元以下罚款；市容环卫监察组织可以暂扣当事人经营兜售的物品和与违法行为有关的工具，要求其到指定地点接受处理。
经批准临时占用道路及其他公共场所堆放物品、设摊经营的，应当保持周围市容环境卫生整洁。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处五十元以上五百元以下罚款。
本市道路两侧和广场周围建筑物、构筑物内的经营者不得超出门窗和外墙设摊经营。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处五十元以上五百元以下罚款。
第二十六条 禁止在道路及其他公共场所的树木和护栏、路牌、电线杆等设施上吊挂、晾晒物品。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正；拒不改正的，对个人可处二十元罚款，对单位处二十元以上二百元以下罚款。
主要道路两侧和景观区域临街建筑物的阳台、门窗、屋顶应当保持整洁、美观，不得在阳台外、窗外、屋顶吊挂、晾晒和堆放影响市容的物品。
在临街建筑物外墙上安装空调外机、遮阳棚的，应当保持其安全、整洁、完好。
第二十七条 在本市行驶的机动车船应当保持容貌整洁。利用车船张贴、设置广告或者宣传品的，应当保持整洁、完好；出现陈旧、污损的，应当及时清洗、修复、更换。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处二十元以上二百元以下罚款。
运输砂石、泥浆、垃圾、粪便、渣土等的车船应当采取密闭或者覆盖措施，不得泄漏、散落或者飞扬。违反规定的，由公安交通管理部门或者市容环卫监察组织责令立即清除；拒不清除的，代为清除，所需费用由违法行为人承担，并处三百元以上三千元以下罚款。

第四章 环境卫生管理

第二十八条 禁止下列影响环境卫生的行为：
(一)随地吐痰、便溺；
(二)乱扔果皮、纸屑、烟蒂、饮料罐、口香糖等废弃物；
(三)乱丢废电池等实行单独收集的特殊废弃物；
(四)乱倒垃圾、污水、粪便，乱扔动物尸体等废弃物；
(五)在露天场所和垃圾收集容器内焚烧树叶、垃圾或者其他废弃物；
(六)占用道路、广场从事经营性车辆清洗活动；
(七)有损环境卫生的其它行为。
违反前款规定的，由市容环卫监察组织责令改正，违反第(一)、(二)、(三)项的，处五十元以下罚款；违反第(四)、(五)项的，对个人处一百元以下罚款，对单位处三百元以上三千元以下罚款，对装运垃圾乱倒的，可以暂扣运输工具，并要求违法行为人到指定地点接受处理，处理后，发还运输工具；违反第(六)项的，处三百元以上三千元以下罚款。
第二十九条 各类码头、船舶应当配备与垃圾、粪便收集量或者产生量相适应且符合设置标准的收集容器，并保持正常使用。
进行码头、船舶装卸作业或者水上航行的，应当采取措施，防止货物或者垃圾、粪便污染水域。
进行水面漂浮物打捞和船舶垃圾、粪便接收作业的，应当及时清除废弃物，防止污染水域。
船舶的压舱水、洗舱水、舱底水和生活污水的管理，按照有关法律、行政法规和本市的有关规定执行。
违反本条第一款、第二款、第三款规定的，由市容环境卫生管理部门责令改正，处三百元以上三千元以下罚款。
第三十条 居民应当自觉维护居住区的整洁，按照规定将生活垃圾倒入垃圾箱(桶)，将粪便倒入倒粪站，不得在屋顶和公共场所堆积垃圾杂物。居民产生的装修垃圾，应当在物业公司或者居民委员会指定的地点堆放，并承担清运的费用。
第三十一条 集市贸易市场的管理单位应当保持场内和周围环境整洁，按照垃圾日产生量设置垃圾收集容器，并做到垃圾日产日清。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正；拒不改正的，处三百元以上三千元以下罚款。
集市贸易市场内的摊贩应当自备垃圾收集容器，并保持摊位和经营场地周围的整洁。
第三十二条 城市公共绿地应当保持整洁、美观，养护单位应当及时清除绿地内的垃圾杂物。在道路两侧栽培、修剪树木或者花卉等作业产生的枝叶、泥土，作业单位应当及时清除。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，可处一百元以上一千元以下罚款。
第三十三条 施工单位应当在建设工地设置符合规定要求的封闭围栏、临时厕所和生活垃圾收集容器，并保持整洁、完好。
施工单位不得擅自在建设工地围栏外堆放建筑垃圾、工程渣土和建筑材料，不得向建设工地外排放污水、散落粉尘。施工中产生的各类垃圾应当堆放在固定地点，并及时清运。
建设工程竣工后，施工单位应当及时平整建设工地，清除建筑垃圾、工程渣土及其他废弃物，并拆除施工临时设施。
违反本条规定的，由市容环境卫生管理部门或者市容环卫监察组织责令改正，对未按规定设置临时厕所和生活垃圾收集容器，或者向建设工地外排放污水、散落粉尘的，处三百元以上三千元以下罚款；对未按规定设置封闭围栏，或者擅自在建设工地围栏外堆放建筑垃圾、工程渣土和建筑材料的，处三千元以上三万元以下罚款；对未及时清除建筑垃圾、工程渣土及其他废弃物或者未拆除施工临时设施的，可以代为清除或者拆除，所需费用由违法行为人承担，并处三千元以上三万元以下罚款。
第三十四条 从事车辆清洗、修理，以及废品收购和废弃物接纳作业的，应当保持经营场所周围环境卫生整洁，采取措施防止污水外流或者废弃物向外散落。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，对从事车辆清洗、修理以及废品收购的，处一百元以上一千元以下罚款；对从事废弃物接纳作业的，处三百元以上三千元以下罚款。
第三十五条 举办节庆、文化、体育等活动，经批准临时占用道路及其他公共场所的，应当保持周围环境卫生整洁，及时清除临时设置的设施和产生的废弃物。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，处三百元以上三千元以下罚款。
第三十六条 居民不得饲养鸡、鸭、鹅、兔等家禽家畜和食用鸽。违反规定的，由市容环卫监察组织责令限期处理或者予以没收；拒不改正的，可按每只五十元处以罚款。
居民饲养信鸽应当符合体育管理部门的有关规定，具备相应的条件，并采取措施防止影响周围市容和环境卫生。居民饲养信鸽影响市容和环境卫生的，由市容环境卫生责任区的责任人劝其改正；拒不改正的，由市容环卫监察组织给予警告，并处五十元以上五百元以下罚款；污染环境严重、周围居民意见大的，可以责令拆除鸽舍。
居民饲养宠物不得影响环境卫生，对宠物在道路和其他公共场所产生的粪便应当即时自行清除。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正；拒不改正的，处二十元以上二百元以下罚款。

第五章 废弃物管理

第三十七条 本市按照资源化、无害化的原则对废弃物进行处置，鼓励废弃物的回收利用，并采取措施逐步减少废弃物的产生。
第三十八条 居民产生的生活垃圾和未接入污水处理系统的粪便，由市或者区(县)市容环境卫生管理部门统一组织收集、运输。
单位产生的废弃物，由单位负责收集、运输或者委托市容环境卫生作业服务单位收集、运输。
废弃物的处置，由市市容环境卫生管理部门统一组织实施。
第三十九条 自行收集、运输下列废弃物的，应当向市容环境卫生管理部门申报废弃物产生量和处置方案：
(一)单位产生的生活垃圾和未接入污水处理系统的粪便；
(二)船舶的生活垃圾、扫舱垃圾和粪便。
违反前款规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正，逾期不申报的，处一百元以上一千元以下罚款。
第四十条 本市逐步实行生活垃圾的分类投放、收集、运输和处置。分类投放、收集的标准和方法，由市市容环境卫生管理部门制定并予以公告。市容环境卫生管理部门应当对生活垃圾分类投放进行宣传指导。
实行生活垃圾分类投放、收集的单位和地区的居民，应当按照规定分类投放生活垃圾。对违反生活垃圾分类投放规定的单位，由市容环卫监察组织责令改正；拒不改正的，处一百元以上一千元以下罚款。
居民产生的大件生活垃圾，应当按规定定时、定点投放，有关作业单位应当定时收集。
第四十一条 生活垃圾应当由经批准设立的垃圾处理场(厂)或者处理设施处置。处置生活垃圾，应当遵守城市环境卫生质量标准和有关规范。
第四十二条 单位和饮食业经营者产生的餐厨垃圾，应当按照有关规定自行单独收集和处置，或者委托有关作业单位收集和处置，不得排入下水道。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，处三百元以上三千元以下罚款。
塑料废弃物、废电池等特殊废弃物应当单独收集和处置。
市人民政府可以对塑料制品、电池等产品的生产者和销售者应当承担的相应废弃物回收和处置义务作出规定。
第四十三条 对居民装修房屋产生的垃圾，物业管理企业或者居民委员会应当及时委托市容环境卫生作业服务单位，运至市容环境卫生管理部门指定的场所处置。违反规定未将装修垃圾运至指定场所的，由市容环卫监察组织责令改正，可按每吨二百元处以罚款；市容环卫监察组织可以暂扣违法当事人的运输工具，并要求其到指定地点接受处理，处理后，发还运输工具。
第四十四条 禁止任何单位和个人擅自倾倒、堆放或者处置建筑垃圾、工程渣土和泥浆。违反规定的，由市容环卫监察组织责令立即清除，可按每吨二百元处以罚款。
产生建筑垃圾、工程渣土和泥浆的单位，应当向市容环境卫生管理部门申报产生量和处置方案，并取得处置证。
运输单位或者个人不得承运未取得处置证的建筑垃圾、工程渣土和泥浆；运输建筑垃圾、工程渣土和泥浆的，应当随车船携带处置证，并按核定的路线、时间行驶。违反规定，承运未取得处置证的建筑垃圾、工程渣土和泥浆的，由市容环卫监察组织责令改正，按每车二百元或者每船五百元处以罚款；对未随车船携带处置证的，可按每张五十元处以罚款。
建筑垃圾、工程渣土和泥浆应当在规定的接纳场所集中堆放、处置；建设或者施工单位自行安排处置的，应当向市或者区(县)市容环境卫生管理部门提交接纳场所管理单位出具的证明。未在规定的接纳场所堆放、处置的，由市容环卫监察组织责令立即清除，可按每吨二百元处以罚款。
违反本条规定的，市容环卫监察组织可以暂扣违法当事人的运输工具，并要求其到指定地点接受处理，处理后，发还运输工具。
第四十五条 工业垃圾、医疗卫生垃圾及其他有毒有害垃圾应当按照有关规定单独收集、运输和处置，不得混入生活垃圾。违反规定的，由市容环卫监察组织责令改正，处五百元以上五千元以下罚款。
第四十六条 市容环境卫生管理部门应当按照方便居民的原则，规定生活垃圾和粪便投放、倾倒的时间、地点和方式。
化粪池和储粪池应当定期疏通。粪便外溢时，区(县)市容环境卫生管理部门应当组织有关部门先及时清除、疏通，再分清责任，并由责任者承担清除、疏通费用。

第六章 作业服务管理

第四十七条 本市鼓励单位和个人兴办市容环境卫生作业服务企业，逐步实行市容环境卫生作业服务市场化。
第四十八条 下列市容环境卫生作业服务项目，应当由有关管理部门或者单位通过招标的方式确定作业服务企业：
(一)道路及其他公共场所的清扫、保洁；
(二)居民产生的生活垃圾和未接入污水处理系统的粪便的收集、运输；
(三)由财政性资金支付的项目。
作业服务企业承接的作业服务项目不得转包。违反规定的，发包的部门或者单位可以终止其承包合同。
第四十九条 从事市容环境卫生作业服务，应当遵循市容环境卫生作业服务规范，达到城市容貌标准和城市环境卫生质量标准，做到文明、清洁、卫生、及时。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令改正，处三百元以上三千元以下罚款。
道路和公共场所的清扫、保洁，应当在规定的时间进行，减少对道路交通和市民休息的影响，减少对环境的污染。垃圾应当及时清除。
市容环境卫生作业服务规范由市市容环境卫生管理部门制定。
第五十条 市和区(县)市容环境卫生管理部门应当按照职责分工，对市容环境卫生作业服务质量进行监督、检查。

第七章 环境卫生设施管理

第五十一条 市市容环境卫生管理部门应当根据本市市容环境卫生专业规划及环境卫生设施设置标准，编制垃圾转运站、垃圾粪便处理厂(场)、公共厕所等环境卫生设施的建设专项规划和实施计划，并组织实施。
第五十二条 制定新区开发、旧区改造等地区性综合开发建设规划方案，应当包含设置环境卫生设施的内容，并征求市容环境卫生管理部门的意见。
从事地区性综合开发建设的，应当按照环境卫生设施设置规定和设置标准配套建设环境卫生设施。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正；拒不改正的，处三千元以上三万元以下罚款。
第五十三条 本市机场、车站、码头等交通集散点和大型商场、文化体育设施、旅游景点及其他人流集散场所，应当按照环境卫生设施设置规定和设置标准，配套建设公共厕所和其他环境卫生设施，并设置垃圾收集容器。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正，对未按规定和标准设置垃圾收集容器的，可处五十元以上五百元以下罚款；对未按规定和标准配套建设公共厕所和其他环境卫生设施的，可处三千元以上三万元以下罚款。
第五十四条 配套建设的公共厕所及其他环境卫生设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，设计方案应当征求市容环境卫生管理部门的意见。
配套建设的公共厕所及其他环境卫生设施，须经验收合格后方可投入使用。市容环境卫生管理部门应当参加验收。环境卫生设施未经验收或者验收不合格即投入使用的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正。
第五十五条 环境卫生设施的管理和使用单位应当做好环境卫生设施的维修、保养工作，保持其整洁、完好。
公共厕所应当对外开放，设有明显标志，并由专人负责保洁。
市民使用公共厕所，应当自觉维护公共厕所的清洁卫生，爱护公共厕所的设备。
第五十六条 禁止任何单位和个人占用、损毁环境卫生设施。
任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、改建、封闭环境卫生设施。因建设等特殊原因确需拆除、迁移、改建、封闭环境卫生设施的，建设单位或者其他有关单位应当报市或者区(县)市容环境卫生管理部门批准；拆除、封闭环境卫生设施的，还应当提出补建方案。
规划确定的环境卫生设施用地，不得擅自移作他用。
违反第一款、第二款规定的，由市容环境卫生管理部门责令其恢复原状或者采取其他补救措施，可处三千元以上三万元以下罚款；造成损失的，承担赔偿责任。

第八章 其他规定

第五十七条 市和区(县)市容环境卫生管理部门及市容环卫监察组织应当建立市容环境卫生投诉受理制度。
任何单位和个人对有损市容和环境卫生的现象，都有权向市或者区(县)市容环境卫生管理部门和市容环卫监察组织投诉。
市或者区(县)市容环境卫生管理部门和市容环卫监察组织应当自受理投诉之日起五日内将处理意见答复投诉人。
第五十八条 市容环境卫生管理部门、市容环卫监察组织和其他有关行政管理部门及其工作人员应当依法履行监督管理职责，文明执法，依法受理单位和个人的申请事项以及对有损市容环境卫生行为的投诉，依法查处违法行为。
对违法审批申请事项，或者应当予以受理的事项和投诉不予受理，或者应当制止和查处的行为不予制止和查处，致使公民、法人或者其他组织及公共利益受到严重损害，或者滥用职权、徇私舞弊的，由所在单位或者上级主管部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第五十九条 侮辱、殴打市容环境卫生工作人员或者拒绝、阻挠其执行职务，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安部门予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六十条 当事人对市容环境卫生管理部门和其他行政管理部门或者市容环卫监察组织的具体行政行为不服的，可以依照《中华人民共和国行政复议法》或者《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人对具体行政行为逾期不申请复议，不提起诉讼，又不履行的，作出具体行政行为的行政管理部门或者市容环卫监察组织可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。
第六十一条 本条例第二条所称中心城是指本市外环线以内的地区；新城是指以区(县)人民政府所在地的城镇，或者依托重大产业及城市重要基础设施发展而成的中等规模城市；中心镇是指区位条件优越、经济发展条件较好、规模较大的建制镇，依托产业发展而成的小城市。
第六十二条 本市城市化地区以外的其他区域的市容环境卫生管理，由市人民政府参照本条例另行制定管理办法。
第六十三条 本条例自２００２年４月１日起施行。１９８８年１２月２２日上海市第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《上海市环境卫生管理条例》同时废止。