国企改革新药方：虚拟私有化
李华振 刘卫华
本文原为会议发言稿，后被《新青年●财富》杂志略加删减后发表于2003年6期
中国既需要、又不需要的产权私有化改革
市场经济作为人类迄今为止所出现过的最佳资源配置机制，发祥于以“产权私有化”为特征的西方。中国要建设市场经济，首要的问题就是：中国到底需不需要象西方一样进行一场“产权私有化运动”？国有企业要不要进行“私有化改革”？
西方产权经济学家认为，产权私有化主要包括三个方面：（1）剩余利润的占有，这是对所有者的激励；（2）资产的排他性独占，这使所有者产生一种对“自己财产”的关心动机；（3）扩大再生产的积极性，促使所有者把更多的资金用于扩大再生产而非个人挥霍，最终增加全社会的实际财富。
结合我国的实际情况，一些学者认为需要进行产权私有化改革，原因主要有以下几方面：
1、国有企业的“真正所有者”缺位。国企名义上是全民所有，实际上全民只是作为一个整体概念上的所有，全民不可能对国企进行有效监督；再者，全民也根本没有、或无法把国企资产的保值、增值作为自己的“内化动机及任务”。我国经济法专家刘大洪指出：西方的公司治理结构中，无论是家族集团还是机构投资者，其最终的“委托人”（即所有者）都是清楚的自然人。所以，西方的公司治理结构之链条中，只可能在一个环节上（即经营者环节）出问题；而中国却可能在两个环节上出现问题：一个是经营者环节，另一个是所有者环节。经营者环节出了问题，只不过是下游，可以通过迅速更换经营者来解决；而如果所有者环节出现了问题，则是上游、是根源，整个链条都有可能崩溃。
2、主管部门及其官员很可能缺乏真正关心国有资产的内在动力激励。国有资产虽是“国家所有”，但国家本身并不是一个象自然人一样的生命体，必须把国有资产的所有权交由有关的政府部门及其官员去“代理”。在这个过程中，就会滋生腐败。
3、国家既是市场竞争的“裁判员”，同时又大量兴办国有企业、充当“运动员”之角色，这两个相互冲突的角色和职能集于一身，就有可能损害市场的“三公”（公开、公平、公正），导致“假球”、“黑哨”频频发生。
以上是“中国需要产权私有化改革”的理由。但与此同时，也存在一些“中国不需要产权私有化改革”的原因，主要有：
1、一国经济的市场化程度之高低，并不绝对取决于私有化程度的大小，而主要取决于资源由谁来配置。由市场进行公平等价交换的资源配置，就是市场经济；由非市场的各种因素进行配置，如自给自足、政府统管、军阀掠夺、黑恶强索，则不是市场经济。例如，前苏联及东欧等国家剧变之后，虽然私有化程度大大提高了，但它们的经济并没有同步市场化，相反，它们的市场化进程还不如中国。
2、现在中国的民心国情难以容忍彻底的产权私有化运动。虽然中国民众反对计划经济的“一大二公”，但也并不赞成国企一下子全部私有化。毕竟，在这个“人权时代”里，我们进行市场经济建设不能牺牲多数人的民心来换取激进式的所谓“合乎理性”。理性是冰冷的、是灰色的，民心及多数人的人权才是活生生的、常青的。
国企新药方：虚拟私有化改革
既然中国的国企改革面临着上述两难处境，在这种大背景下，“虚拟私有化”倒不失为一种新药方。司法部“国有企业问题研究”及“公司治理结构专项研究”课题组负责人、经济法专家刘大洪指出，西方的私有化是一种“实在的私有化”，是彻底的私有化。它虽然能有效地解决公司治理结构中的问题，能孵生出当今发达的市场经济，但它并不是“放之四海而皆准的”通用规则，它不适于目前的中国国情。它的成功运作需要付出极大的社会代价，比如：残酷的资本原始积累、尖锐的劳资关系、无情的弱肉强食、大批失去土地及工作的无产者、动荡不安的政治斗争、甚至酿成经常的军阀政变，等等。（西文国家花了一二百年的时间来完成这个过程。）为什么在美国能顺利运转的“实在私有化”制度一旦移植到亚非拉的发展中国家里，就失灵了、甚至雪上加霜了？深层原因就在这里。
与“实在私有化”相应，“虚拟私有化”在本质上并不是私有化，仍是公有化（或国有化），形象点说，它是“披着私有化外衣的公有化”。传统的公有化之所以缺乏活力，是因为它否认、排斥国有企业经营者的合理私权，薪酬僵死，国企经营者不能通过合法的正常途径来主张、获取相关私权，于是就产生了两种后果：一种是营私舞弊，“积极地搞垮国企”；另一种是虽然不侵吞国资，但丧失经营热情，碌碌无为，“消极地拖垮国企”。从公司治理结构的角度讲，正是由于这个原因，使国企不具有私企的“经营欲望和活力”。
西方的实在私有化，其精髓之处并不在于私有，而在于它能激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状态，使企业向“好的方向”发展，最终，也就使整个国民经济向上提升而不是向下坠落。所以，只要能找到一个（些）胜任的“确定的人”来经营企业、监督企业，就能使企业充满活力。在国有制的基础上，允许并鼓励优秀的国企经营者拥有企业股份，使他们也成为国企的股东。根据科斯定理，一旦外部性实现了内部化，就能激励他们关心国企的经营状况，最终，他们获得了丰厚私利，国企也得到了良好发展，国有资产也实现了保值、增值。
这种做法中，私人股份是从国有股份中派生出来的，整个企业的股份结构中既有国有股、也有私有股，是一种混合所有制。它并不是西方式的彻底实在私有化，但同样能实现其精髓（即激励“确定的人”去关心、维护、监督企业的经营状况），因而，可以称之为虚拟私有化。
虚拟私有化改革不可一刀切
国有企业的虚拟私有化改革不可一刀切，要视具体情况区别对待——
1、竞争性的国有企业要坚决地、无限制地推进虚拟私有化改革。受计划经济历史遗留问题的影响，中国的国有企业广泛地分布在竞争性行业里，与民争利。政府同时扮演着竞争性行业的两个角色（裁判员和运动员），这两个角色是相互冲突的，当政府在裁判国企与非国企之间的竞争时，就有可能偏袒“自己的运动员”。从长远来看，国企应逐步淡出竞争性行业。虚拟私有化改革不仅能解决当前的竞争性国企弊病，也为将来国企布局的战略转移奠定基础。
2、公用性的国有企业可以尝试进行有节制的虚拟私有化改革。公用性的行业大都是自然垄断性质，在当前及今后相当一段时期内，还不适宜由私人资本占主导地位。所以，公用性的国企在进行虚拟私有化改革时，要有所节制，不能象上述的竞争性国企那样无限制地进行下去。从股权结构上讲，至少应保证国有股占51%以上。
3、政策性的国有企业如兵器厂、印钞厂之类，由于它并非以盈利为目标，而是国家政策的执行者，故不能进行虚拟私有化改革。
国企主管官员也要进行虚拟私有化改革
国企虽然在经营者环节上进行了虚拟私有化改革，但最大的股东仍然是国家，经营者的升降去留仍取决于这个最大的股东。代表国家来行使所有者权利的官员如果不廉洁奉公，就会抛弃“择优聘用、优胜劣汰”的用人规则，沦为“择亲任用、劣胜优汰”。如果发生这种情况，虚拟私有化改革就不但达不到预期效果，反而会助长官员腐败。
失败国企的现状是：先有“所有者代理环节”（即主管官员）的失败，再有“经营者代理环节”的失败。如何治理“所有者代理环节”的失败？方法是：改革旧有的国有资产管理模式，不再搞分散式管理，而是由专门的统一的部门来管理，该部门实行委员会制，每个官员（委员）都分别负责一个或几个国企，并拥有其所负责的国企的一定股份，这样，把主管官员的外部性也内部化了，他们也象经营者一样成了国企的私人股东，为了自身的股权利益，他们会比较尽职尽责、减少腐败行为。同时，通过专项立法来规定这些官员一旦渎职、失察所应负的法律责任，从民事责任到行政责任、直至刑事责任。通过一面重奖、一面严罚，有效地治理“所有者代理环节”的失败。
这种措施从表面上看，是使一部分国有资产“流失”到了私人手中，但只要能有效解决国企的顽疾，这点代价是值得的，也是必须的。永诚实业集团董事长刘孟奇对此有个比喻，他说：用一个苹果大的虚拟私有化代价去赢得一个西瓜大的国企优绩，这根本不是国资流失，而是增值。相反，如果因为舍不得一个苹果而失去一个西瓜，那才是真正地对国资不负责任。
这样，在两个环节上都进行虚拟私有化改革，就可以有效治理国企的“所有者缺位”和“经营者缺位”，通过重奖重罚来促使主管官员和经营者以“维护自己利益”的心态来关心国企绩效。最终，虚拟私有者和国家所有者实现双赢共利。
虚拟私有化不是承包制
虚拟私有化并不是承包制。我国国企早就试行过承包制，但结果并不理想。原因何在？（1）承包制助长了短期行为，虽取得眼前一时之利，但从长远来看，它加速了国企的衰败，过度透支了未来的国企资源和利益。（2）承包者只取得承包期内的一定私利，并不拥有长久稳定的国企股份，所以，它实际上不但没把承包者的外部性转为内部化，反而加剧了外部性。这突出表现为承包者的普遍急功近利、涸泽而渔、焚林而猎。（3）从法律的技术层面上讲，承包制更倾向于“债权”，而不是严格意义上的“物权”。虚拟私有化则是一种物权，而且是一种“自物权”（所有权）。
国有股减持与虚拟私有化
虚拟私有化是在国企内部进行的产权改革，从技术层面上看，它是国企的内部治理结构。它侧重于激励国企经营者和主管官员。从本质上讲，它的行为价值取向仍不是市场导向型的企业治理结构。
国有股减持并不是虚拟私有化，而是实在私有化。它是指政府把手中的国有股卖出去，由社会公众购买，从而使国企的股份分散化、私有化（或称民有化），逐步把国企变为民企。可见，它是企业的外部治理结构，其行为价值取向是朝市场导向型转变。
虚拟私有化只是一种当前的、过渡的国企治理技术，其有效性不如国有股减持和民有化。最终，当我国达到“全民皆股东”的高度时，国有企业的战略布局也就调整适当了，企业成了市场导向型的治理结构，当然也不存在国企顽疾了。届时，虚拟私有化将完成其历史使命。
作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
贵阳市南明河环境保护和管理办法
贵州省贵阳市人民政府
贵阳市南明河环境保护和管理办法
（贵阳市人民政府令第108号 2002年9月2日）
第一条 为加强河两岸景观保护，防止水质污染，改善城市生态环境，促进经济和社会发展，根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国河道管理条例》、《贵阳市水污染防治规定》、《贵阳市绿化条例》、《贵阳市市政设施管理办法》等有关法律、法规、结合本市实际，制定本办法。
第二条 南明河区域的水污染防治、河道保护、两岸绿化美化及景观市政设施的管理维护，适用本办法。
前款所称南明河区域，是指南明河花溪水库大坝至乌当大桥段（包括沿途支流麻堤河、陈亮河、小车河、市西河、贯城河等）河道及两岸规划保护范围内的区域。
第三条 南明河区域实行分级分部门管理：
（一）市环境保护行政主管部门主管区域内水污染的防治，加强对区域内污染源的控制和监督管理，定期监测河水水质，建立健全环境保护巡查制度，确保河水不受污染；
（二）市城市管理行政主管部门主管区域内市政设施和市容环境卫生的管理，组织开展经常性的检查和清扫保洁，确保市政设施和公共环境卫生设施的完好正常运行及环境的干净整洁；
（三）市林业绿化行政主管部门区域内绿地的建设、养护、管理，保持公共绿地树木花草繁茂，园容整洁美观和设施完好；
（四）市水行政主管部门、城市管理行政主管部门按照职责，主管区域内河道的整治、建设、保护和清障，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪畅通。
花溪区、小河区、南明区、云岩区、乌当区人民政府及其有关部门负责其辖区内南明河段环境的日常保护和管理。
建设、规划、国土、工商行政、财政、公安等部门应当根据各自职责，做好河区域环境的保护和管理工作。
第四条 文化、教育、广电等部门和街道办事处、乡（镇）人民政府，应当加强对爱护南明河，保护南明河的宣传。
第五条 任何单位和个人都有爱护南明河，保护南明河，服从监督管理的义务，并有劝阻和举报违反本办法规定行为的权利。
第六条 街道办事处、乡（镇）人民政府应当建立“门前三包（包卫生、包绿化、包秩序）”责任制，按规定与辖区内的机关、团体、企事业单位和居民住户签定“门前三包责任书”按照责任书所确定的责任范围，落实“门前三包”责任。
第七条 直接或者间接向南明河排放污染的企事业单位，应当按规定向所在地的环境保护行政主管部门申报登记拥有的污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治水污染方面的有关技术资料。
第八条 区域内的生活污水必须进入截污沟有组织排放。
第九条 向南明河及其支流直接排放工业废水的企事业单位应当采取有效措施，控制和削减废水中的主要污染物，实现稳定达标排放；不能实现稳定达标排放，造成水体污染的，应当进行限期整改或治理。
第十条 向麻堤河、陈亮河、小车河、市西河、贯城河等南明河支流河道设置和扩大排污口，排污单位在向当地环境保护行政主管部门申报之前，应当征得河道主管部门的同意。
本办法公布之前已有的排污口排污排放污染物超过国家或者地方标准的，应当限期治理；危害南明河水体的，应当限期关闭。
第十一条 鼓励单位或者个人领养绿地。愿意领养的，向林业绿化行政主管部门提出领养申请，采取划片包干签定合同的方式进行。
第十二条 南明河区域内禁止下列行为：
（一）修建影响行洪及阻塞岩溶暗河和行洪水道的建筑物、构筑物；
（二）在河道管理范围内种植阻水高杆植物（堤防防扩林除外）；
（三）在河道管理范围内设置拦河渔具以及弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等杂物；
（四）移动或拆除河道堤防、护岸、闸坝等水程以及各类测量、监督等附属设施；
（五）向水体排放剧毒废液，或者将含有汞、砷、铅、镉、铬、氰化物、黄磷等可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下；
（六）向水体排放、倾倒放射性固体废弃物、油类、酸液、碱液或者含有高、中放射性物质的废水；
（七）在水体清洗装贮守油类或者有毒污染物的车辆和容器；
（八）向水体排放、倾倒工业废渣、城市生活垃圾和其他废弃物；
（九）损毁区域内的堤防、护岸、闸坝、水程建筑物，损毁防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施等设施；
（十）在河道两岸及山体滑坡、崩岸、泥石流等自然灾害多发地段进行毁林、垦荒、取土、采矿等危及山体稳定的活动；
（十一）挤占河道；
（十二）损坏路灯、护栏、雕塑等景观设施和市政设施的行为。
第十三条 在南明河区域内的绿地禁止下列行为：
（一）损害树木花草；
（二）擅自修剪或者砍伐树木；
（三）擅自迁移古树名木；
（四）损坏绿化设施；
（五）擅自开设商业、服务摊点；
（六）擅自占有绿地。
第十四条 河道管理范围内影响河道安全泄洪和河势稳定的障碍物或者工程设施，按照“谁设障、谁清除”的原则，由河道主管部门提出清障计划和实施方案并规定清除期限；逾期不清除的，由当地人民政府组织强制清除，清障费用由设障者承担。
第十五条 违反本办法第七条、第九条、第十二条条（五）、（六）、（七）、（八）项规定的，由环境保护行政主管部门依据《中华人民共和国水污染防治法》及其实施细则、《贵阳市水污染防治规定》予以处罚。
第十六条 违反本办法第十二条第（一）、（二）、（三）、（四）、（九）、（十）、（十一）项规定的，由河道行政主管部门依据《中华人民共和国河道管理条例》、《贵州省河道管理条例》、《贵阳市河道管理规定》予以处罚。
第十七条 违反本办法第十二条（十二）项规定，损坏景观市政设施的，由城市管理行政主管部门依据《贵阳市市政设施管理办法》予以处罚。
第十八条 违反本办法第十三条规定的，由林业绿化行政主管部门依据《贵阳市绿化条例》予以处罚。
第十九条 拒绝、阻碍有关监督管理部门及其工作人员执行公务的，由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究追究刑事责任。
第二十条 有关监督管理部门及其工作人员玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十一条 本办法由市人民政府法制机构负责解释。
第二十二条 本办法自2002年11月1日起施行。